长期以来, 我国乡村地区面临着发展缓慢、城乡差距不断拉大、农业发展质量偏低、农民生活水平不高、乡村特色丢失凋零等诸多问题, 已然成为进一步推进社会主义现代化建设的短板和困境所在。针对农民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的乡村发展之间的矛盾, 党的十九大报告和2018年中央“一号文件”将乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手和决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。2018年中央农村工作会议更进一步强调要深入实施乡村振兴战略, 突出抓好“三农”工作硬任务, 全面深化农村改革。乡村振兴战略是党中央深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征, 在历史观认识和现代化要求的统一下, 基于提升乡村地位的逻辑提出的对新型城乡关系的全新阐述、对农业农村发展的重要指导和满足农村居民美好生活追求的重要保障, 其关键突破在于提出农业农村优先发展的理念, 总体要求包括产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕, 核心目标在于系统整合乡村人口、土地、产业等各个要素, 切实实现乡村“安居乐业”。
居住是人类的最基本生存和安全诉求, 宅基地作为农民安身立命的基底保障、关键福利和核心财产, 其涉及的宅基地取得、使用、退出和管理制度应当被界定为保障乡村安居乐业、落实新时代乡村振兴战略的基础性制度安排。农村宅基地制度作为乡村基础性制度之一, 在很长一段时期内有力保障了农民作为集体经济组织成员应享有的基本居住需求和相应福利保障, 是维护乡村长治久安的关键制度。然而, 在快速城镇化、乡村空心化和农业边缘化的发展过程中, 现行宅基地制度由于价值认知局限、流转障碍凸显、财产权利显化困难和细化管控缺位等诸多原因, 在部分区域已然难以符合当前经济社会发展的要求, 出现了一户多宅、大片空置、违法违建、粗放无序与隐性流转等诸多问题, 急需按照乡村振兴战略的诉求, 全面深化和推进改革。
基于此, 中共中央、国务院有效部署, 逐步拉开了宅基地从限权到有序赋权、土地资产从沉睡到稳步盘活、土地政策从限制到逐步放开的改革大幕。2014年12月, 《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》在中央全面深化改革领导小组第七次会议上通过审议, 并于2015年1月由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发。2015年2月27日, 十二届全国人大常委会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县 (市、区) 行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定 (草案) 》的议案, 允许北京市大兴区、天津市蓟县等33个试点县级行政区域暂时调整实施土地管理法等关于集体建设用地使用权不得出让等规定, 允许对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》将宅基地“三权分置”改革构想在乡村振兴战略制度性供给中进行部署, 提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权。从此, 宅基地“三权分置”作为乡村振兴的重大制度供给在农村“三块地”试点区域内全面展开并允许非试点地区进行探索。
由此可见, 宅基地“三权分置”已然是落实乡村振兴战略、保障农民安居乐业的基础平台和必要抓手, 是未来一段时期内更有效呼应农业农村优先发展、满足乡村居民美好生活追求的关键制度创新。实际上, 诸多学者已在宅基地价值认知、产权定位、流转路径和管理方式等方面开展了诸多讨论, 然而仍然对于宅基地应归为福利保障还是财产权利、“三权”体系如何完善、是否应予自由流转等关键问题争论不下, 忽略了宅基地“三权分置”对于乡村振兴战略的重要制度供给保障作用的理论支撑分析, 因而难以系统地提出乡村振兴背景下的宅基地“三权分置”改革路径。
一、相关文献综述
宅基地是指农村居民以其集体经济组织成员资格为前提, 为了维持农户居住和农业生产, 由集体经济组织无偿分配并长期使用, 可用来建造农房以及附属生产生活等设施的农村集体建设用地[1]。从计划体制延续而来的宅基地制度是以户籍制度为基础、保障集体成员的基本居住条件为初衷、实现工业优先发展为目标、保障农村社会稳定为根本宗旨而作出的一种制度安排, 具有“公有”“私用”“无偿”“无期”等显著特征, 曾经为我国城市发展、工业发展、农村发展和保障农民居住权发挥了历史性作用[2]。然而, 随着经济社会环境的发展变化, 经济市场化开放化程度不断提高, 城乡不断融合、农民不断分化, 当前宅基地制度愈发难以适应当前的经济结构调整与城乡格局变化, 造成现有宅基地利用粗放、浪费、闲置和无序等问题突出, 人地矛盾凸显、城乡二元割裂、供需难以对接, 对农业生产和村庄治理造成消极影响, 难以满足乡村振兴战略提出的“乡风文明”、“治理有效”和“生态宜居”等目标的要求。就农民个体而言, 经济结构变化导致农民与土地和村庄关系逐步疏解, 宅基地作为农民安身立命之所的必要性和重要性相对降低, 无偿分配和占有宅基地的制度效能逐步下降, 宅基地的退出机制缺失和社区封闭导致村庄破败和农户宅基地财产权利难以实现[3], 难以为实现乡村振兴战略提出的“生活富裕”和“产业兴旺”目标提供支撑。
关于宅基地流转的必要性, 学术界已争论多年, 但仍然观点不一, 难以达成共识, 其争论焦点在于宅基地的主导功能是农民居住权利保障还是财产权利实现, 福利性质的居住保障是否可以流通以及如何应对流通风险。部分学者认为应禁止宅基地流转交易尤其是禁止城市居民购买宅基地, 其目标在于保护农民成员权益和维持村庄内部伦理, 因而宅基地的用益物权应界定为限定在特定用途范围内的他物权, 不包括收益权, 村民仅能使用宅基地来实现居住目的[4]。此外, 农民缺乏足够的理性和抵御风险的能力, 农村的治理实践错综复杂, 允许宅基地自由流转可能导致城市圈地运动、大量建设转用和农民流离失所, 影响社会稳定, 同时加速村庄衰败和低质量的过度城市化[5]。支持流转的学者则认为, 宅基地是农村居民最重要的资产之一, 限制流转是对农民财产权益的剥夺, 宅基地的福利性和无偿性来源于分配环节, 仅此不能否定宅基地使用权的财产属性[6]。同时, 由于少数农户的宅基地非理性处理可能, 就禁止宅基地流转使绝大多数农户难以显化财产权利是有失公平的[7]。土地违法转用、城市资本过度涌入和乡村伦理破坏风险, 应当归咎于制度设计合理性与执行保障问题[8], 不应因噎废食。实际上, 宅基地使用权流转在很大程度上始终隐性存在于实践之中, 尤其在城郊或者是交通沿线及基础设施较好的区域交易活跃[9], 而该类私下交易模式反而难以管理, 产权也缺乏保障、实际价值也多有偏离, 更容易引发社会纠纷[10], 致使农民集体和农民个体利益遭受损失。宅基地流转应当被视为当前乡村振兴战略的发展诉求和未来趋势。究竟什么时候需要流转、什么区域可以流转、如何流转, 其关键是如何在保障农民福利的前提下实现资源最有效配置。
在宅基地流转过程中, 多数学者认同其核心问题在于农村宅基地产权权能受限。尽管法律规范明确规定农村集体享有宅基地所有权, 但集体所有权囿于自身的特殊性, 其权利主体模糊或虚置, 且在诸多情况下其收益、处分等权能无法得到充分体现, 也缺乏对整个集体组织和集体成员的管理权[11]。物权法中将宅基地使用权定义为一种用益物权, 但制度上的“社会保障”“公平原则”“配给制度”导向下有限制的宅基地使用权与“用益物权”相矛盾[12], 单独的宅基地不能出租和转让。同时, 宅基地制度限制、权利缺失、流转受限以及价值难以显化使得宅基地财产权难以实现抵押, 且对于城市化或准城市化农民宅基地使用权的归属、继承, 还缺乏完善的法律制度和权利保护机制[13]。宅基地权利体系权能的不完整致使自愿有偿退出制度难以构建完善, 直接导致了宅基地大量闲置和有条件的农业转移人口不愿意被真正市民化。在此背景下, 宅基地“三权分置”改革开始进入学者视野, 然而当前学者对于宅基地“三权分置”研究偏于关注法律内涵、权能构造、障碍风险和实践总结等方面, 且在诸多关键性问题上仍然争论不下、缺乏共识, 其根源在于缺乏乡村振兴战略背景下的宅基地“三权分置”改革必要性分析和系统理论支撑论述, 使得路径设计和实践稍显盲目、缺乏体系引领。
二、乡村发展与宅基地制度改革的关联
制度总是在向前发展变化, 通过总结和吸取历史教训, 能够以史为鉴, 明得失、知兴替, 从而更好地开展制度设计。同时, 制度变迁一旦进入某一路径, 由于改变成本、发展惯性等诸多原因, 在很大程度上将对这一路径产生依赖, 并在这一过程中不断自我强化这种路径依赖。因此, 在选择宅基地制度的改革方向时, 必须要考虑历史路径的发展历程和改革逻辑 (见表1, 下页) , 从中分析我国农村制度和宅基地制度改革的历史演进规律 (见图1) , 以期为今后改革的方向选择提供参考。
(一) 乡村集体经营转型:农户拥有所有权, 宅基地自由流动 (1949～1962年)
自1949年新中国成立后, 在“农村支持城市”的总体思路下, 农村地区进行了深入的土地改革, 互助组、初级农业合作社和高级农业合作社等农村社会的组织形式相继出现, 农村土地从起初的农民个体经营逐渐发展到收归集体经营。1950年颁布的《土地改革法》规定农村宅基地归农民私人所有, 宅基地所有权与使用权集于一体, 农户以房契作为产权凭证, 可以自由转让、买卖以及抵押宅基地[12]。1954年《中华人民共和国宪法》明确列示, 农户对农村宅基地的所有权受到国家强制力捍卫, 私有财产沿袭继承同样受到国家的认可和保护。这一时期, 为了提升农民的自我价值、劳动热情和集体认可, 农民拥有宅基地以及房屋等生活资料的完整产权, 宅基地可以自由流动。
表1 我国乡村发展与宅基地制度改革的历程
(二) 乡村公社化发展:宅基地所有权集体化, 使用权首次被提出 (1962～1978年)
经历3年自然灾害和经济困难时期之后, 国家于1961年开始针对农村政策予以调整, 农村产权由私有化转变为集体所有, 除农民生活所用日用品外, 其他所有财产都属于共有财产。1962年颁布的《农村人民公社工作条例》明确了“三级所有、队为基础”的农村土地集体所有制, 其中规定宅基地不准出租和买卖, 社员有买卖或者租赁房屋的权利。1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》明确了农村宅基地“地随房走”的交易模式, 农民对宅基地的所有权转变为使用权[14], 首次使用了“宅基地使用权”概念, 其核心逻辑在于维护集体所有制, 保障集体经济组织成员基本居住需求。
图1 我国宅基地制度的演进
(三) 乡村经济重塑发展:宅基地“一户一宅”无偿取得, 使用权主体宽泛 (1978～1998年)
改革开放后, 以家庭联产承包责任制为代表的乡村改革极大地激发了广大农民自主经营和合理利用土地热情[15]。1983年“乡政村治”的乡村治理模式开始取代“政社合一”模式。中央“一号文件”持续将农业农村问题作为重点, 要求逐步破除乡村发展的障碍, 随后我国掀起市场化发展浪潮, 基本建立了农村社会主义市场经济体系, 乡村经济的发展使得农民有了更高的居住诉求和流转收益需求, 然而利益导向下农村宅基地使用管理问题变得日益复杂。1982年, 国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》, 第十二条规定:集镇内非农业户建房用地的面积标准, 由县级人民政府参照当地城镇居民的平均居住水平作出规定。这说明集镇内非农户口可通过申请、审批程序无偿取得宅基地的使用权[16]。同时, 国家为了解决农村粗放式使用建设用地的资源配置问题, 于1990年下发了《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》, 首次提出进行农村宅基地有偿使用试点, 并在1997年明确农村居民每户只能“一户一宅”且不超过限定标准, 多出的宅基地依法收归集体所有。1998年, 《土地管理法》修订, 将农村“一户一宅”原则列入其中。
(四) 城镇化和新农村建设发展:宅基地隐性流转无序, 城镇居民禁购宅基地 (1998～2017年)
这一时期, 国家持续关注“三农”问题, 从2004年开始, 我国政府更是连续发布以“三农”为主体的中央“一号文件”, 通过新农村建设和协调城乡发展, 有效解决了制约乡村发展的部分问题, 逐步实现了工业反哺农业。然而, 这一阶段的乡村发展模式设计仍然多基于城镇发展的需要, 导致乡村仍然是城市附庸, 使得乡村人口流失、宅基地闲置状况愈演愈烈[17]。同时, 农民通过宅基地隐性流转和自发建设“小产权房”等形式迫切要求分享快速城镇化带来的高额土地增值收益, 引发了农民失房、违法违建、粗放无序和小产权房等一系列问题。因此, 1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》首次明确禁止城市居民购买农村住宅, 并在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中再次明确禁止城镇居民在农村购置宅基地。“一刀切”的流转限制的核心在于防止宅基地使用无序和管理困难, 但也切断了宅基地从福利保障转化为显化财产的通道。在后续实践中, 我国开始探索放活宅基地使用权的可能, 2007年《物权法》恢复了宅基地用益物权的法律地位;《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求改革完善农村宅基地制度。
(五) 乡村振兴发展:分离所有权、资格权和使用权, 以“三权分置”提供制度供给 (2017年至今)
针对当前存在的乡村发展问题和社会主要矛盾转变的事实, 党的十九大报告提出实施乡村振兴战略, 标志着我国乡村发展进入了全新阶段, 已然从城市附庸转为优先发展。以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕为总要求的乡村振兴, 强调基本居住福祉和财产权利显化的有机均衡。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出:“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权’分置, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权”。其基本逻辑是既要以所有权坚持公有制, 又要以资格权突出体现保障属性, 更要以使用权彰显财产属性, 最终实现以此平衡居住保障和财产显化, 以切实成为乡村振兴战略的制度性供给保障。
三、乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革的理论逻辑
从新中国成立以来乡村发展与宅基地制度改革的关联分析中可以发现, 不同时期的宅基地制度改革有其特定的乡村发展时代背景和现实诉求。在经济社会全面深刻转型和城乡社会流动性不断增强的背景下, 当前的宅基地制度逐渐难以适应乡村振兴战略的发展要求, 推动宅基地“三权分置”改革恰逢其时。然而也应当清醒地认识到, 在宅基地“三权分置”改革探索中依然还有诸多问题亟待解决, 应当首先明确为什么改革和怎么改革的理论基石, 才能通过理论指导实践、防止改革在实施中南辕北辙、莫衷一是。乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革的理论逻辑如图2 (下页) 所示。
(一) 宅基地所有权公有制:制度变迁中的历史传承
乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略, 是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务, 强调的是巩固和完善农村基本经营制度、走中国特色社会主义乡村振兴道路。而宅基地制度改革作为农村基础机制之一, 理应按照乡村振兴战略的发展背景和实现诉求, 充分发挥社会主义的制度优势, 切实推进实现“产业兴旺”、“生态宜居”和“乡风文明”。土地作为最基本的生产资料, 土地公有制是社会主义制度的经济基础, 也是当代中国生产关系的重要标志, 是社会主义区别于资本主义的基本经济制度, 是建设社会主义现代化国家的制度基础和基本力量。在农村调研时多次强调, “坚持农村土地农民集体所有, 这是坚持农村基本经营制度的‘魂’, 不管怎么改, 不能把农村土地集体所有制改垮了”。改革开放以来, 我国依靠土地公有制, 着力推进工业化和城镇化, 有力保障了国家汇聚关键资源、有效引导推动经济和社会发展。我国农村土地改革实践的经验表明, 集体所有制下的宅基地制度作为农民基本生存条件和农村社会稳定的保障, 不仅为国家集中资源发展工业、建设社会主义创造了有利的条件, 而且有效抑制了土地投机、土地寻租和土地兼并等风险, 充分保障了农村的长治久安, 集中体现了社会主义制度的优越性。当然, 过往的发展逻辑偏于城镇和工业发展, 而乡村振兴战略的提出, 意味着社会主义公有制的保障公平、平衡差距、提升效率和抑制风险等核心优势将重点落实在农村土地上。农村土地集体所有制的形成有其必然性, 在根本上是由生产力特别是农业生产力的发展水平所决定的, 这一制度在长期的乡村发展和改革中未曾变化, 已然形成较强的制度变迁路径依赖, 一旦变更将面临高昂的制度成本和不可控风险。因此, 未来宅基地制度改革仍需继续坚持宅基地集体所有制制度, 以降低成本、保障稳定、防止风险和缩小差距。
然而, 坚持宅基地集体所有制并不是一成不变、墨守成规, 而是不断结合过去改革经验和当前乡村振兴战略诉求进行完善和升华。针对当前宅基地集体所有制权利主体不清、产权权能不足和衍生权利界定不清等问题, 宅基地集体所有制应当参考马克思的个人所有制理论, 建立具体个体所有者组成的公有制, 摒弃主张公有而实际上无主所有的虚化所有制。其核心意义在于, 充分明确宅基地集体所有制中“集体”的内涵、外延和组成, 完整化界定集体所有制的权利主体, 充分赋予集体所有权完整权能, 明确其包含收益权、处置权和管理权等诸多权能, 由此才能集中资源推进乡村核心产业建设, 促进实现“产业兴旺”。同时, 为了既保证土地社会化占有以适应社会化生产的需要, 又确保集体成员对生产资料所有权的实现, 应当深化探索集体成员个人所有制的具体实现, 分离出既体现社会化占有又确保成员权利的资格权, 以确保成员的基本居住福利底线。此外, 根据马克思的土地产权分离思想, 土地使用权和收益权等权能完全可与土地所有权分离, 同时在不同层次上归属于不同的主体, 因而土地使用权能够进一步分离给实际使用者, 从而显化相应集体成员的宅基地财产权利。需要指出的是, 由于不同权利主体对应不同的权利、责任和义务, 而所有权属于农民集体, 理应承担起乡村重大基础设施、生态环境保护、科教文化建设等公共事务, 以充分体现社会主义优越性, 推进实现“生态宜居”和“乡风文明”。因此, 在审慎推进宅基地制度改革的探索中, 理应坚持集体所有权的根本地位, 不断优化和完善集体所有权制度, 进而通过合理分离资格权和使用权, 平衡农民宅基地的初始获取资格保障和享有环节的财产权利显化。
图2 乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革的理论逻辑
(二) 宅基地资格权分离:多元福利的替代保障
《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出要提高农村民生保障水平, 逐步建立农村低收入群体安全住房保障机制, 稳步有序推进农村人居环境突出问题治理, 塑造美丽乡村新风貌。当前宅基地制度改革的基本底线是通过治理手段不断完善, 坚守“户有所居”和“安全舒适”的基本福利保障, 切实推进实现“乡风文明”和“治理有效”。宅基地制度演进轨迹表明, 宅基地的获得一直都是基于集体成员身份进行福利分配的, 这种无偿分配宅基地的制度优势为农民创造了良好的居住条件。具有身份属性的宅基地无偿分配制度, 其逻辑起点是成员权制度。尽管学术界对集体成员权有不同的理解和界定, 但基本认同其是“集体成员在将土地所有权让渡给集体组织之后所保留下的一种本源性权利, 属于民事权利, 且是一系列权利组成的权利集合”, 其中包括财产性权利与非财产性权利, 而宅基地的初始分配请求权为财产性权利之一。宅基地资格权是集体经济组织成员的一项专属权利, 也是保障农民基本福利的特殊权利。然而, 福利的实现并不仅仅依靠宅基地本身, 还依赖于个人能力、外部环境等一系列要素, 进而发展出衍生福利如养老、医疗、教育等, 因此宅基地制度改革应尤为关注低收入、易失地等特殊群体, 通过治理能力提升进一步优先审批弱势群体的宅基地获得申请, 严格审查强势群体的宅基地获得申请, 充分强化老年农民、城郊农民等易失地群体的退出保护, 鼓励帮助保障低收入人群建设安全住房, 以充分实现户有所居、老有所养、弱有所依的居住基本福利保障, 推进形成“治理有效”的“乡风文明”。
需要指出的是, 宅基地作为当前农民的基本居住福利, 其主要提供主体为农民集体。然而随着农村人口不断涌入城市, 实际上有一部分群体的日常居住福利由城市政府、企业或个人承担, 这也是造成宅基地居住福利功能弱化、引发大量宅基地闲置的主要原因之一。福利多元主义理论认为, 社会福利可以由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭和社区等部门共同负担, 而不仅仅由某个单一部门独立承担。在这一过程中, 原福利承担部门可将角色转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理的仲裁者以及促进其他部门扮演服务供给的角色。就宅基地制度改革而言, 农民的居住福利应当可以由农民集体、城市政府、市场和社会 (家庭、志愿组织或其他) 共同保障, 由此农民的资格权可以由农民集体进行管理和仲裁。通过考量城市政府、市场和社会等部门的福利提供, 农民集体在审查农民宅基地获得申请时, 可以衡量其他部门福利提供, 以一定金额有偿提供宅基地资格权;同样, 可以评估其他部门福利提供水平, 相应弱化或敦促退出农民资格权;当乡村不断振兴、治理水平达到高级阶段时, 城市居民或其他组织具有极为强烈的逆城镇化倾向时, 农民集体和农民也可以通过出售本集体经济组织资格权获得其他部门的福利提供。当然, 宅基地福利功能的变化情况与整体社会福利体系的建立完善关系密切, 当城市政府、市场和社会等部门提供福利水平参差不齐时, 农民集体应当审慎允许或鼓励资格权退出, 严守农民居住福利保障的最后底线。
(三) 宅基地使用权市场化配置:财产功能的挂钩显化
实施乡村振兴战略, “生活富裕”是根本。土地资源是农村最大的一块“沉睡”资产, 因此急需通过宅基地制度改革盘活沉睡资产。随着经济体制市场化改革不断向纵深领域拓展, 市场在资源配置中的决定性作用愈发明显, 宅基地资源配置的市场化趋势也日益显著。随着经济社会发展以及自然资源用途管制的日趋严格, 存量建设用地稀缺性将不断增强, 其中的宅基地价值也会不断提高, 一旦宅基地进行市场配置, 集体和农户将能在流转中获得大量土地增值收益, 共享土地红利, 从而为乡村人居环境改善提供资金保障。同时, 宅基地价值提升导致的稀缺性增强可以引导改善宅基地粗放、低效利用状况, 提高土地资源利用效率。此外, 市场能够更有效配置资源, 实现供给与需求的合理匹配。例如, 城市通过增减挂钩等政策, 通过宅基地城乡流转, 能够获得更大建设扩展空间, 提升城镇化和工业化效益。此外, 一旦生产要素由农村流向城镇的单向流动格局被打破, 通过发挥市场机制引导社会资本流入农村日益增多的空闲宅基地交易市场, 能够优化农村生产要素规模和结构, 发展乡村新业态, 拓宽农民就业渠道[18], 增加农民收入, 促进实现“产业兴旺”和“生活富裕”。值得强调的是, 具有身份属性的宅基地使用权进入市场是土地权利的一次性变现, 与为农民提供长久居住保障的福利需求相悖, 因而需从宅基地使用权中分离社会福利的权能赋予资格权, 财产性的权能仍保留在使用权中, 从而去除社会福利保障的负担, 充分彰显其使用、流转、处分和收益的权能[19]。
由于土地要素城乡流动长期受阻, 城乡统一建设用地市场仍未建立, 因而尽管改革试点工作持续推进, 但在当前宅基地制度下农民宅基地的财产权利仍然难以显化。制度变迁的过程并非一蹴而就, 而是在自上而下、自下而上的各个程序中由创新诉求和改革成本的反复权衡博弈所产生、替代或改变。因此, 农民宅基地进入市场可引入“挂钩”理论, 探讨是否存在具有响应作用的利益诉求、流转需要和可能风险之间的相互关系[10]。例如, 若存在大量的宅基地及其上住房的居住诉求, 如经济发达地区的城市郊区, 应当进一步分析以何种宅基地流转方式与利益诉求和可能风险挂钩。如该流转方式挂钩于利益诉求, 则在流转中倾向于利益最大化, 然而往往利益最大化的过程意味着风险最大化;如流转方式挂钩于可能风险, 如土地投机、社会稳定、粮食安全、制度重构等风险, 则在流转方式选择中倾向于风险最小化。同样地, 面对较为薄弱的区域宅基地居住诉求, 应当在流转方式选择中度量究竟挂钩于利益诉求还是可能风险, 根据乡村发展的切实需要审慎进行抉择, 才能在流通环节中通过市场配置合理、科学和安全地释放剩余使用权的资产和资本属性, 增加农民财产性收入, 激活乡村空间价值, 为实现乡村振兴提供保障和支撑。
四、乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革的深化路径
作为乡村的基础性制度改革, 宅基地“三权分置”改革涉及主体千丝万缕、利益关系千头万绪, 涉及重要法律、关键制度和重大利益的调整完善, 往往牵一发而动全身, 必须谋定而后动[20]。实际上, 宅基地“三权分置”制度改革本质上是通过所有权、资格权和使用权的分离, 彰显“三权”的各自功能和整体效用, 其关键在于“三权”如何分置运行。由于各个区域乡村经济社会发展情况、保障和流转诉求各不相同, 因而首先需要在理论基础上构建综合考虑稳定、保障和发展的路径可能结构组合, 而后因地制宜、因时制宜地确立最为合理的改革具体路径 (见图3, 下页) , 以此促进公平与效率、保障与发展之间的协调平衡, 推进“福利保障”与“资产盘活”相得益彰, 最终实现乡村“产业兴旺”“生态宜居”“乡风文明”“治理有效”“生活富裕”。
(一) 所有权:传承改善发展
1. 稳固和明确集体所有权
农村集体土地所有权是农民集体所有制在法律上的反映, 这是社会主义公有制的基本要求, 也是历史的选择。推进农地“三权分置”改革, 应当始终坚持农村土地集体所有权的根本地位, 确保农村土地集体所有权的根本地位不动摇, 发挥集体所有制的稳定性、公平性和有效性。其中, 针对所有权主体的“虚化”问题, 未来宅基地所有权制度改革应当在传承历史现实的基础上不断改善, 在法律层面上明确农村土地所有权的权利主体是“乡村农民集体”, 确定其法人资格, 登记法定代表人, 并确权颁证明晰其具体权利和义务, 同时稳定法人资格, 切忌随意调整改变, 以进一步规范和约束所有权主体的行为[21]。同时, 应当明确由村民委员会代为行使宅基地所有权权能, 与村农民集体之间构成“委托-代理”关系, 并配套相应的监督保障机制。
2. 加强所有权“母权”和“公权”属性
在明确宅基地所有权根本地位的基础上, 应当进一步强化宅基地所有权的“母权”和“公权”属性。“母权”属性意味着农村宅基地资格权和使用权来源于宅基地所有权, 资格权和使用权所具备的占有、使用、收益等权能是宅基地所有权权能的分割, 三者构成了完整的宅基地产权权能。因此, 无论资格权和使用权权能界定到何种程度, 其分割之后的其余权能均应视为所有权权能范畴。“公权”属性代表了宅基地所有权的公共性, 乡村农民集体作为权利主体应当充分发挥公有制的突出优势, 负责乡村规划编制、生态环境保护、村庄文化建设、资格申请审核、行为督查监管。
图3 乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革的路径
3. 赋予所有权完整权能
赋予集体所有权完整权能, 主要指构建行之有效的权利行使规则, 赋予集体所有权完整的占有、使用、收益和处分权能。占有权能体现了对宅基地的实际支配和控制的权利, 包括宅基地初始分配权、再次分配权和规划管制权等。使用权能指实际利用宅基地的权利, 包括针对闲置低效宅基地进行整治的权利, 基于乡村振兴发展诉求的公共事务开展宅基地实际利用行为的权利。收益权是集体所有权主体基于自身权能获得收益的权利[22], 包括利用宅基地举办乡村企业、建立合作社等组织获取运营收益, 在宅基地征地补偿、用途变更时参与增值收益分配, 在宅基地资格权和使用权转让时按照一定比例分享流转收益, 以及通过增减挂钩、抵押融资、入股联营等手段直接流转宅基地获得财产收益。宅基地处分权则是乡村农民集体作为集体土地所有权人通过监督、调整、收回等方式处置宅基地的行为, 主要针对土地用途变更、资格权和使用权流转开展监督, 对资格权和使用权等相关权属变化进行有条件调整, 对违法建设、超标超建和长期闲置的宅基地进行收回。
(二) 资格权:福利多元替代
1. 低替代福利:单部门单主体福利
宅基地“三权分置”后, 传统居住保障功能将由农户“资格权”继续承担。当社会保障体系尚未完全完善, 除集体之外的社会组织无法为农民提供宅基地退出后的居住福利, 且乡村宅基地资源有限难以满足农村宅基地增长需求时, 为切实保障集体成员应享有的居住福利, 应选择严格限定“资格权”的准入和退出, 健全和完善宅基地的申请审批、日常管理、资格退出和监督管控制度。在申请审批阶段, 要从历史渊源、户籍认定等多方面严格确定成员资格的认定标准, 明确宅基地的申请标准, 严禁“农民集体”外部人员尤其是城市居民在农村置办宅基地, 同时明确资格权并不完全等价于宅基地福利获得, 福利的实现要依靠综合相关条件;在日常管理阶段, 对于新申请宅基地和已经取得宅基地的农户颁发资格权证, 通过确权颁证落实权利细则;在资格退出阶段, 不鼓励农民特别是低收入弱势农民群体进行宅基地退出, 需严格审查宅基地退出的动因和缘由;在监督管控阶段, 要严格禁止农民的宅基地资格权向“农民集体”外部的流转、承租和买卖等。
2. 中替代福利:多部门单主体福利
当社会保障体系基本建立, 农村居民在城市中能够享有基本居住福利和相应的就业、医疗等社会福利时, 农民对宅基地的住房保障依赖开始由单一集体供给转移到多元部门供给。此时, 尽管宅基地的申请审批仍具有强烈的身份特性, 但在日常管理和资格退出环节不再有严格限制。在日常管理阶段, 农民获得宅基地后可在集体组织监督和引导下, 有序地将宅基地流转至集体成员外其他主体使用。在资格退出阶段, 可以探索建立农民市民化后的资格权退出机制, 一旦城镇能够提供相应的居住福利及衍生保障福利, 在尊重农民意愿的基础上可以鼓励农民有偿退出资格权并给予一定物质补偿。实际上, 宅基地资格权退出是乡村农民集体以收回宅基地为目标, 给予集体经济组织成员一次性福利补偿的行为, 补偿标准中应包含现有宅基地及地上房屋的市场价值、日后宅基地的部分增值收益, 以及农户退出宅基地后增加的生活成本。当城乡福利基本对等、宅基地价值凸显时, 还可以引入宅基地初始有偿取得制度, 以防止农民将无偿取得的宅基地流转出去后取得大额收益影响社会公平, 进而从源头上解决农民一户多宅、闲置浪费等问题, 发挥农民节约集约利用宅基地资源的主观能动性。
3. 高替代福利:多部门多主体福利
当全社会的社会保障体系完全建立、城乡二元福利完全对等时, 农民不再依赖土地资源作为唯一的生产和生活保障, 此时由农村集体单一提供居住福利转向由全社会多元主体共同提供农民居住和基本生活保障, 宅基地可不再作为农民的专属福利, 而是全社会均可享有的居住栖息地, 实现两个“单一”向“多元”转变。在这一路径过程中, 宅基地的申请审批、日常管理、资格退出和监督管控制度均通过市场配置, 资格权仅能在初始获得宅基地中依据地方规定无偿或优惠有偿获得宅基地, 而乡村农民集体主要针对市场失灵行为进行纠偏治理。此时, 农民可将资格权让渡至不限于集体成员内的需求主体, 实现在初始宅基地优惠取得阶段的资格权变现收益, 获得收益后的农民尽管失去再初始分配宅基地的权利, 但可从其他成员手中有偿再获得宅基地。集体成员外的主体在获得宅基地初始分配权利之后, 不仅要严格按照规划用途居住使用, 而且要向乡村农民集体缴纳一定有偿使用费用, 实质上是购买乡村农民集体提供的居住和衍生福利。
(三) 使用权:利益风险挂钩
1. 审慎放活———流转与风险挂钩
当宅基地流转主要挂钩于风险时, 意味着与宅基地流转收益相比, 宅基地使用权流转应当首要防范风险, 谨慎选择流转范围与流转区域。在此背景下, 流转路径应倾向于保守, 通过严格控制流转双方的身份, 限定宅基地使用权仅在集体内部流转, 从而降低交易成本和监管成本。内部流转既能充分保障农民的生产生活基本权益, 避免制度重构风险, 又可以避免外部使用主体对乡村内部伦理的冲击, 隔离社会资本的“围乡圈地”与土地投机风险。然而, 宅基地流转交易主体范围的限制往往不能充分体现宅基地的财产价值, 无法实现宅基地要素的有效配置, 并进一步固化城乡二元结构。因此, 可以在广大农村地区“面”的基础上, 选择风险相对较小、流转诉求较高的“点”区域放松内部交易限制, 尤其在城镇边缘地区、规划控制区、经济发达区等区域对集体外部主体开放使用权流转, 这不仅可有效回应农民对宅基地流转变现的经济诉求, 释放宅基地的资产和资本属性, 使各个利益相关者按农民、集体、政府递减顺序分配共享城镇化带来的土地增值收益, 从而实现乡村“产业兴旺”、农民“生活富裕”和城乡“融合发展”, 还可以避免社会稳定、粮食安全等方面的风险[23]。
2. 适度放活———流转与利益和风险双挂钩
当全国范围内诸多“点”区域均具备较强流转诉求时, 宅基地使用权的流转路径应当同时挂钩资本利益和可能的风险, 并平衡两者关系实现最佳均衡路径。此时, 宅基地流转可以链接各宅基地使用权允许流转的特定“点”区域, 建立“交错带”宅基地流转市场, 实现流转诉求、可能风险与多方利益“双挂钩”。当农民具备完整清晰产权、宅基地符合规划及相关法规时, 可允许农民以赠与 (继承) 、转让、出租、入股、抵押、置换等多种形式对外流转宅基地及其上房屋[24]。同时为了防止农民流离失所, 应当确保其流转前具备稳定居住条件。原则上坚持“一户一宅”, 农民流转宅基地后不得再申请宅基地, 防止农民卖旧宅建新宅[25]。而在“交错带”之外区域的宅基地仍严格限制流转主体范围, 但赋予其收益权, 主要包括抵押、租赁、入股等权能。此外, 由于建立宅基地使用权流转市场实质上就是宅基地资本化的过程, 但过度资本化会导致农户的短期逐利行为, 造成长期稳定等诸多风险, 因此, 宅基地资本化过程中需强化集体和政府的监督和引导作用, 乡村农民集体应对宅基地使用权的交易双方主体进行身份确认、登记, 按照身份确定是否符合流转条件, 并通过强化村集体建设规划权, 对流转后农民宅基地的使用进行规范有序管理。此时, 政府发挥“裁判员”功能, 提供信息发布、签约指导、价格评估等服务, 必要时可因地制宜对同一主体购买农民宅基地面积、房屋套数等作出上限限制[24], 并通过确权颁证保护合法流转行为。
3. 高度放活———流转与利益挂钩
当“交错带”仍然无法满足宅基地流转诉求时, 意味着全国城乡统一建设用地市场建设时机已然成熟, 应当进一步扩大宅基地流转市场范围, 构建全域城乡统一的宅基地流转市场, 实现市场配置主导下宅基地与资产盘活、财产权利变现相挂钩。此时, 宅基地使用权完全放活, 可赋予完整的用益物权权能, 不限定流转行为和对象区域, 实现“四放开”, 即购买对象放开、购买区域放开、购买价格放开、购买数量放开, 全社会多元主体均可按市场交易原则获得宅基地使用权利, 并在符合规划用途的前提下使用并获得收益。此时, 宅基地入市通道完全打开, 实现宅基地与城市建设用地同地、同权、同价, 使得城乡共享改革红利。当然, 宅基地流转市场的建立需依据宅基地流转的迫切诉求, 配套乡村振兴战略其他相关保障机制, 包括人口管理政策、社会保障体系建设、交易税费制度、有偿取得与退出机制、宅基地复垦利用机制、城乡建设用地统筹利用机制等。
五、结论与讨论
宅基地制度作为农村土地制度的基础与核心, 既是有效破解“三农”问题的主要抓手和重要平台, 又是深入落实乡村振兴战略的关键制度供给。从历史来看, 我国宅基地制度经历了从自由流转到宽松流转再到当前的限制流转等阶段, 始终与同时代的乡村发展战略相互呼应、互为因果。针对乡村振兴战略的发展要求, 宅基地“三权分置”改革应当参照制度变迁的历史路径依赖、坚持社会主义公有制的突出优势, 坚持集体所有权, 同时进一步明确集体内涵、分离部分产权、强化公共职能。作为个人所有制的具体实现, 基于成员身份的资格权主要代表了乡村农民集体的居住福利保障, 然而依据多元福利主义和福利实现依赖, 农民的居住及衍生福利应视不同阶段, 探讨由集体、政府、市场和社会等部门共同提供。放活宅基地使用权是市场化资源配置和农民财产价值显化的必然诉求, 因而应当引入“挂钩”理论, 在利益诉求和可能风险之间权衡分析其流转需要及其路径。
宅基地所有权、资格权、使用权“三权”是夯实宅基地居住保障功能并实现宅基地财产收益功能的有效途径。在实际的路径选择中, 并不是就改革谈改革, 也不是就地方谈地方, 必须要按照乡村振兴战略诉求和经济社会发展情况, 审慎探讨宅基地制度改革的实践路径, 协调“政府管治+集体治理+市场配置”“乡村振兴+城市发展”“福利保障+资产盘活”之间的多元关系, 兼顾“公平+效率”“保障+发展”等多维目标, 在农民自愿的基础上选择“稳中求进”的实施路径, 稳定集体所有制、坚守农民居住福利保障底线, 探索自愿有偿进退制度, 赋予完整物权权能, 循序渐进地开展市场化流转, 最大可能地防止社会不稳定与过度资本化等诸多风险, 实现宅基地由传统单一居住功能向现代多重复合功能转型, 最终为乡村振兴战略的实施提供关键平台和强大动力。
作者简介：严金明, 中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长、长江学者特聘教授、博士生导师; ; 迪力沙提, 中国人民大学公共管理学院博士研究生; ; *夏方舟, 中国人民大学公共管理学院讲师。