前言：城市管理需要运用经济手段，但不等于应当以经营方式管理城市。城市经营极有可能导致政府职能"越位"、城市建设规模失控、耕地资源枯竭、地方保护主义盛行和加重企业税费负担，最终影响经济和社会全面、持续、健康发展。

近年来不少地方流行城市经营，专家们阐发城市经营的意义、领导们谈论城市经营的经验，大有以城市经营取代城市公共管理之势。笔者认为在市场经济的大平台，城市管理的某些方面运用市场机制是必要的。在依法行政的前提下，运用经济手段管理城市，可以有效开发和利用城市公共资源，实现城市管理的良性循环。但是，如把城市公共管理等同于城市经营，以Ｕｒｂａｎ Ｍａｒｋｅｔｉｎｇ取代Ｕｒｂａｎ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，就会否定城市公共管理固有的基本属性，由此产生众多风险，影响城市经济和社会健康、持续发展。本文主要揭示城市经营与这些风险的内在联系，说明这些风险可能产生的危害，希望能谨慎对待城市经营，规避这些风险。

简析城市经营的风险

在我国目前的体制格局下，以经营模式管理城市，容易产生以下５项风险。

--政府管理职能"越位"风险

众所周知，城市经营的主体只能是政府，政府是否应当直接执行经营职能，５０多年来我国经济建设实践对此已有明确答案。传统计划经济体制下，政府集公有资产所有者和经营者为一体，否定企业经营自主权，否定市场机制的作用，使经济活动失去应有的活力和动力。改革开放以来，经济体制的转变过程，实质是企业主权的确立过程和政府职能的转变过程。即政府把经营权交给企业，自己主要从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

城市经营虽然在内容上不同于企业经营，但在性质上两者没有本质区别，即都要求实现利润最大化。表现为地方政府以市场经营方式开发、利用城市资源，通过城市管理的商业化运作，增加地方政府收入。这种主张的最大特点就是把政府对城市的管理定格在经营位置上，以此为标准设计和鉴别政府的各种管理政策和手段。笔者认为市场经济需要更多经营者，但政府不该充当经营者。因为社会赋予政府机关的性质和地位，决定着政府必须履行公共管理职能，而非经营职能。政府充当经营者管理城市，在性质上属于"越位"行为。这种"越位"会扰乱社会正常秩序，给社会带来种种不良后果。

首先，政府执掌着行政管辖权，同时其产权相对模糊，一旦从事经营活动，因不具备企业那种激励机制和约束机制，道德风险和机会成本都相对较高。因经营活动的信息不对称，一方面资源利用效率普遍较低，同时极易产生腐败，损害政府形象。其次，政府是市场经济秩序的监管者，监管者自己从事经营活动，等于裁判员兼运动员进行比赛，这是对市场公平竞争原则的否定。因此，政府的性质和地位决定着它不宜直接从事经营活动。这是提高微观运作效率的需要，也是规范政府行为，维护政府形象的需要。

政府的"越位"行为之所以必须及时得到制止，另一方面在于政府能力的有限性。政府在经营领域大显身手，必然引发城市公共管理的"缺位"，在费时、费钱而又无直接经济收益的公共管理领域，虽然百姓急需，但难见政府踪影。按理这些事情是政府份内该管的，但长期得不到解决，表现为经济调节滞后、市场监管乏力、社会公共服务稀缺。目前不少地方政府部门经营理念太强，只管收费不管治理，怕加强治理影响地方税费收入，导致市场秩序混乱和精神文明建设倒退，足以从反面证明城市经营引发政府职能"错位"产生的弊端。

总之，政府部门应明确自身职能定位，慎谈经营。要彻底摆脱传统计划经济的羁绊，改无限政府为有限政府，依据市场经济发展要求，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管社会管理和公共服务上来，避免由城市经营带来的职能"越位"和"缺位"现象。

--城市建设规模失控风险

积极推进城市建设是解决城市诸多问题的有效手段，为此，资金短缺和建设任务繁重，常常是政府管理城市所面临的主要矛盾。提倡城市经营多半是想突破财政收支的约束，利用政府信用负债开发，加快城市建设进程。应当承认，在经营领域完全依靠自身积累扩大规模很难有大的作为，因此，负债经营是经营者抢抓机遇提升竞争能力的重要手段。但是，城市建设以经营方式大举负债，其可行性值得探讨。因为城市公共建设有其自身的特殊性。

首先，城市建设形成的基础设施属于公共产品，很难以经营方式回收资金。即使设法回收，周期也很长。其次，政府官员为追求政绩普遍有扩大城市建设规模的偏好，虽然政府财政收入有限，但银行受其控制，考虑到政府的权力和信用，银行很少会限制政府借贷，由此极易推动城市建设负债经营超出适度范围，引发城市建设规模失控，建设债务过高风险。不少劳民伤财的"形象工程"就是在城市经营中接连推出的。表面上看，是银行经营不善导致不良资产增多，实质是政府主导信贷经营，盲目扩大城市建设规模造成的。

当然，实际承担城市建设债务风险的不仅有银行，而且还有参与城市建设的诸多企业。他们垫付资金承担建设项目，一是为了扩大市场占有率，二是认为政府信用强于企业，不会发生赖帐、逃债现象。结果因城市建设规模失控，建设企业垫付资金被长期套牢。与此同时，上游的建筑材料供应商也难于收回款项，由此产生债务连锁反应，大片企业被拖垮。因此，在政府作用较强的条件下必须谨慎对待城市经营，这是防止盲目扩大城市建设规模、预防债务危机、降低金融风险的需要，也是保护广大企业和社会公共利益、实现城市可持续发展的需要。

--土地资本和耕地资源枯竭风险

土地经营是政府经营城市的一项主要内容。我国城市土地所有权属于国家，对经营性用地实行有偿使用，是利用市场机制优化土地资源配置，提高土地利用效率的必要措施。但是以经营模式管理城市，追求近期城市土地收益最大化，将使土地资本和耕地资源面临枯竭危险。

因为土地属于非再生资源，城市土地更是有限。政府在经营城市中，为实现土地收益最大化，不仅要征收土地近期收益，而且把土地未来收益也收入囊中。具体表现为在土地租赁、批租和入股三种形式中，政府相关部门坚持把土地批租作为土地有偿使用的基本形式。通过所谓批租，一次性收取几十年土地使用费（住宅７０年、工业５０年、商业４０年）。这种形式表面上看政府得益颇多，其实流失更多。道理很简单，因为政府由此丧失了后续半个世纪左右土地增值的收益权。

应当指出，这里的问题不是土地是否需要有偿使用，而是采用何种方式更好。实行土地租赁制表面上看近期政府土地收益有限，但它能保证政府后续土地收益不断增长。并且，因门槛低，通过土地租赁制可以在较短时间内，对所有经营性土地实行有偿使用。可见，土地租赁制是全面推行土地有偿使用制度，同时又确保政府长期获取土地收益的有效形式，相反，如继续目前的土地批租方式，一方面大量土地因门槛过高而难以纳入有偿使用轨道，即土地资产继续流失；另一方面未来若干届政府对目前已批租的存量土地将失去收益权。可见，政府作为城市经营的主体，看重近期利益是目前我国城市土地有偿使用全部问题的症结所在。

当然，城市外延可以向郊区农地扩展。事实上为实现土地收益最大化，城市经营者已经并将继续把更多耕地转为城市建设用地，结果当然是耕地数量绝对减少和耕地总体质量相对下降。在农用地向非农用地转变中，政府既能获得土地改换用途而取得的产业级差收益，还能以批租形式获得几十年地租。如此双重收益给城市经营带来的好处，使中央有关保护耕地的要求在地方往往形同虚设。按理土地行政部门可以利用行政监察职能防止乱占耕地，可是在城市经营模式下，土地资源行政管理机关同时又是土地经营者，结果当然是尽量满足土地经营需要。只有在几年一次的土地普查或航测后，才会显示耕地减少的实况，当然到那时为时已晚。可见，城市经营模式加固了土地行政监管与土地经营合一的体制，加大了土地资本和耕地资源枯竭的风险。

解决上述问题不能在土地上兜圈子，而必须对城市经营的模式进行反思，克服由此产生的片面追求土地收益最大化倾向。与此同时，应建立土地行政监管和土地经营相互分离的体制。政府相关部门主要履行土地资源行政监督职能，土地经营则应由独立于政府的若干地产公司承担。在理顺土地管理与经营关系基础上，强化土地规划管理，同时广泛推行土地租赁制。只有这样才能有效保护耕地，并使城市土地有偿使用规范化和长期化。

--地方保护主义风险

市场经济的发展要求破除地方封锁和垄断，在统一、开放、竞争、有序的条件下，实现生产要素和产品的自由流动。这是社会利用市场机制优化资源配置的必要条件。为此，政府作为国家行政管理机关，应当是维护市场经济秩序，确保企业公平竞争的主导力量。但是，在城市经营的模式中，地方政府常常又是区域之间不正当竞争的组织者和庇护者，使市场经济演变为"诸侯经济"。这是由下述两方面因素决定的。

首先，地方利益具有相对独立性，地方经济的发展决定着地方财政收入，从而决定地方政府的支出。要扩大城市建设规模，增加地方公共福利，政府必须尽快发展地方经济。按理这无可非议。问题在于市场有限，并非所有企业都能如愿发展。在地区之间、企业之间差别较大情况下，后进地区和后进企业在竞争中往往处于劣势地位，但他们在与地方政府关系上却具有相对优势，在一定程度上甚至是利益共同体。因此，企业和地方政府往往联合起来构筑贸易壁垒，保护本地产品，成为企业之间、地区之间竞争的一种主要手段。

其次，城市政府执掌地方各部门管理大权，他们有条件利用种种行政和经济手段实施地方封锁和垄断，或变相的封锁和垄断。虽然我国已制定《反不正当竞争法》，明文规定"政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其它经营者正当的经营活动"，"不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场"。但是，受局部利益驱动，地方保护主义仍然相当普遍。有关资料显示，１９９９年全国工商行政管理机关查处地方非法垄断案件为１０件，２０００年为５６件，２００１年增加到１３７件。这一方面说明查处此类案件相当困难，真正立案的并不多，同时也表明地方保护主义近年来有明显扩张趋势。城市经营实质是把地方经济作为一个整体来经营，显然为政府实施地方保护主义提供了理论依据，增大了市场秩序治理的难度。

我国地域辽阔，地区之间发展差别大，但这不能成为实施地方保护主义的理由。因为这种保护实质是阻碍竞争，保护落后。当今市场一体化和经济全球化趋势不可阻挡。唯有主动适应这一潮流，才能加快地区现代化步伐。为此，地方政府必须转换发展思路，淡化甚至取消政府经营类活动，强化环境观念和服务观念，搞好城市公共建设、公共管理、公共服务，主要通过净化和优化市场环境、社会环境和生态环境，推动地区经济和社会全面、持续发展。

--加重企业税费负担风险

政府经营城市在形式上拓宽了生财之道，增加了地方财政收入。其实，这是政府利用行政手段和市场化名义，对国民收入作有利于政府的再分配。因为在城市经营中，政府主要依靠对资源的行政垄断而获利，政府工作本身并不创造价值，广大企业才是财富的真正创造者。企业为了使用政府控制的资源，不得不支付更高的费用。这些费用对政府来说是增加的收入，对广大企业而言是增加的成本。在产品价格不变甚至有所下降的情况下，企业的经济效益可想而知。由此推理，不难发现近几年政府财政收入高速增长，与此同时不少企业经济效益并不理想，多少与城市经营相关。尽管政府在经营城市中各种收费都有一定依据，但国民收入再分配理论告诉我们，城市经营水平越高，企业税费负担就越重。

国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》明确指出："规范市场经济秩序，首先要规范政府行为。"政府行为不规范的一项主要表现，就是以评比、服务、审批和控制等名义向企业收费。城市经营实质是把政府公共管理商业化、市场化，说到底是要增加政府的收入，这是广大企业最担忧的。因为企业依法纳税，已尽了应尽的社会义务。政府相关开支应由财政负担，不能以经营名义再向企业收费。原则上讲，政府拥有的是所辖地区的行政管理权，而无经营权。那些依托政府从事经营的大量中介机构，实质是政府垄断的以经营为名收费的工具。因此，慎谈城市经营是规范政府行为的需要，同时也是减轻企业负担，保护企业合法权益的需要。

综上所述，如果把城市经营作为城市管理的基本模式，结果将是政府职能"错位"，城建规模失控，土地资源枯竭，地方保护主义盛行，企业负担加重。这并非杞人忧天，一些地方政府经营城市的"积极性"很高，但投资环境很差，已从实践角度验证了上述判断。城市管理需要利用经济手段，但以经营模式管理城市并不妥当，城市管理必须准确定位，要防止以城市经营为名，把城市管理引入重物质轻精神、重眼前轻长远的误区。

（文章来自：新华网）