厘清概念有助于明确研究问题的范围。在讨论集体经营性建设用地入市相关问题时，有必要对“集体土地”、“集体建设用地”和“集体经营性建设用地”三者的概念进行区分，避免片面扩大集体经营性建设用地入市政策影响。

在此，笔者不做学理上的探讨，仅从便于理解的角度，对其概念进行总结：

我国较长时间存在集体土地和国有土地固有的二元体制，在土地(使用权)的利用和流转上存在较大区别。明确“集体土地”概念可以将其与“国有土地”概念进行区分，避免混淆了适用的规则。

《土地管理法（2019修正）》第9条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

根据上述规定，“集体土地”可以简要理解为根据法律规定属于农民集体所有的土地。

《土地管理法（2019修正）》第4条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。

顾名思义，集体建设用地指土地利用总体规划确定为建设用地的土地中属于农民集体所有的土地。

承前所述，土地利用总体规划中明确土地用途，土地可以分为农用地、建设用地和未利用地。一般而言，土地用途规划按照《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）划分。《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）将土地用途分为12类，进一步细分73个类别。但是该等分类中并未进行“经营性”和“非经营性”的区分。

《土地管理法（2019修正）》第63条对集体经营性建设用地的描述为“……土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途……”。《实施条例》（征求意见稿）亦采取了一样的表述。

根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）划分的集体建设用地并未区分“经营性”和“非经营性”，集体经营性建设用地是否限于“工业”和“商业”两种土地利用类型成为入市项目需要考虑的问题。由于历史的原因，部分集体土地并没有明确的规划用途，对该类土地是否“一刀切”的禁止入市也是需要考虑的问题。

在缺乏法律的明确界定时，“集体经营性建设用地的范围”成为一个需要从业人员进行论证的问题。笔者试图从三个角度论述以求“扩大”集体经营性建设用地的范围。

首先，《土地管理法（2019修正）》采用了“工业、商业等”的表述，“等”字通常可以理解为省略，赋予规则使用者一定的解释空间。其次，虽然《土地管理法(2019修正)》仅列举了两类土地类型，但《物权法》第137条对经营性用地进行了更多的列举，包括“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等”类型。最后，从试点实践来看，已经入市的集体经营性建设用地包括绿隔产业用地、工业用地、商服用地（旅馆用地）、商业设施用地、科教用地等，这超出了“商业”和“工业”两种用地范围的限制。

基于上述分析，笔者认为集体经营性建设用地指集体所有的按照土地利用总体规划、城乡规划（或国土空间规划）属于工业、商业、旅游等可以用于经营性目的的建设用地，住宅用地是否包含尚存在一定的不确定性。

有观点认为集体经营性建设用地不包括规划用途为住宅（宅基地）的土地。从集体经营性建设用地试点实践来看，为了解决这一隐性限制，一些试点县的村集体通过将项目中部分集体建设用地转为国有出让用地，将其用于商业住宅开发从而实现更高的收益。政策上，亦有文件指出鼓励闲置宅基地、公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。但在法律尚未明确之前，针对集体经营性建设用地是否包括住宅用地的问题，尚需根据国家对宅基地的改革态度以及项目所在地地方政府对这一问题的认识一事一议。

综上，集体土地、集体建设用地和集体经营性建设用地的三者关系如下：

土地管理法律是一个专业性很强的领域，集体经营性建设用地入市规则是近几年较为热门又比较模糊的分支。在《土地管理法（2019修正）》施行之前，这个分支领域长期处于缺乏明确法律规制的状态，入市的操作流程和尺度有待项目所在地政府的勇于尝试，入市的规则散见于项目所在地政府或者主管部门发布的政策文件，该等文件通常没有向社会公开或者推迟了向社会公开的时间。为了了解集体经营性建设用地的入市规则，外界通常需要穷尽各种方式，方能窥知一二。《土地管理法（2019修正）》施行后，这种模糊状态得以改善。通过政策回顾，我们能够了解集体经营性建设用地入市的政策变化及趋势。

《土地管理法(1998修订)》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

上述规定是这一时期集体建设用地入市的核心障碍，受限于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业的使用用途，囿于合法性原因，集体建设用地入市的需求受到抑制。

2004年10月21日，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》国发〔2004〕28号，文件指出“在符合规划的前提下，农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。至于如何流转，土地管理部门并未对流转范围与操作程序形成统一的规定。集体建设用地使用流转在部分地区探索以获取入市经验。随后，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、2009年《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发[2009]27号）、2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等文件提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

值得注意的是，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》并未采用《土地管理法(1998修订)》中对集体建设用地的分类，而是首次提出了“集体经营性建设用地”的概念，在此之后的政策文件多予以沿用。这一措辞上的差异意味着“集体经营性建设用地”有别于“乡镇企业用地”，两者之间不能替换使用。

在这一阶段，多地政府出台本地的管理办法，但是受限于《土地管理法（1998修订）》第43条确定的建设用地利用原则，各地的探索无法充分释放集体建设用地的价值，实现同权同价的目标。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价的改革要求。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2015年2月，全国人大常务委员会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称“《三十三个试点县的决定》”），集体经营性建设用地入市进入试点阶段。

根据《三十三个试点县的决定》，在北京市大兴区等三十三个试点县行政区域内，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。在试点行政区域内，限制集体经营性建设用地入市的核心障碍（即《土地管理法》第43条）被扫清，集体经营性建设用地入市不再产生合法性问题。

《三十三个试点县的决定》原文表述为：“暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。”

《三十三个试点县的决定》确定的试点期限至2017年12月31日。后试点期限被两次延长，2017年11月5日，试点期限延长至2018年12月31日，2018年12月29日，试点期限延长至2019年12月31日。

在这一阶段，三十三个试点县中有15个县进行了集体经营性建设用地入市试点实践，试点区域内制定了本区域的操作规程，为《土地管理法（2019修正）》和《实施条例》（征求意见稿）的出台提供了实践经验。

《土地管理法（2019修正）》正式删除了1998年土地管理法制定并沿用至今的43条，《土地管理法（2019修正）》意味着我国从法律层面承认集体经营性建设用地与国有土地同地同权，集体经营性建设用地入市的法律障碍彻底扫清。

2020年3月30日，自然资源部公布的《实施条例》（征求意见稿）中规定了集体经营性建设用地入市交易的条件和程序。本文写作过程中，前述文件尚在征求意见中，具体内容有待进一步公开。

根据《土地管理法（2019修正）》的相关规定，并结合《实施条例》（征求意见稿）的有关内容，笔者对集体经营性建设用地入市的规则梳理如下：

（1）优先使用存量集体经营性建设用地，即已经规划为经营性用途的集体建设用地，严格控制新增集体经营性建设用地规模。

（2）土地规划用途为：工业、商业等经营性用途。

（3）产权清晰：已经办理土地所有权登记的集体建设土地。

（4）具备开发建设所需基础设施配套等基本条件。《实施条例》（征求意见稿）并未进一步阐述“基本条件”的具体内容，笔者理解此处可以类比房地产开发中“净地”的概念，入市的土地应达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件。

（1）土地所有权人编制方案，农村集体经济组织决议，县（市）人民政府审查并安排入市。

（2）出让、出租、作价入股等方式。从试点实践来看，试点区域的项目采取出让或者出租的方式较多，采取作价入股的方式较少。

（3）有偿使用，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用权人。其中，交易价款的金额、支付时间和方式由双方在书面合同中约定。

《土地管理法（2019修正）》规定集体经营性建设用地出租、出让参照同类用途的国有建设用地执行。《实施条例》（征求意见稿）采取列举的方式明确集体经营性建设用地入市方式，其中包含了“协议”方式，该等约定与同类用途国有建设用地仅能通过“招标、拍卖等公开竞价的方式出让”的《物权法》规定不符。试点过程中，也存在以协议方式出让集体经营性建设用地的实践。因此，笔者认为《实施条例》（征求意见稿）有必要对《土地管理法（2019修正）》中的“参照”做出合理解释，或者进一步制定集体经营性建设用地出让、出租的具体办法。

（4）集体多数决原则：村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

入市土地最高年限参照同类用途的国有建设用地的最高年限执行。这一机制意味着采取集体经营性建设用地出租模式入市可以突破20年的租赁期限限制，入市模式设计更为灵活。

《土地管理法（2019修正）》仅规定了集体经营性建设用地入市前的民主决策程序，并未细化入市流程。《实施条例》（征求意见稿）第四节对此予以细化，根据该文件的有关内容，集体经营性建设用地入市流程如下图：

《实施条例》（征求意见稿）确定的入市流程仍有一些细节问题需要回答：

首先，入市实施主体有待确定。土地所有权人身份由谁行使？实践中存在农村集体经济组织、村民委员会或者土地联营公司等主体作为入市实施主体的情形。

其次，土地整理和入市方案审查的顺序问题。根据入市流程，先有入市方案后才能进行方案审查。县（市）人民政府审查土地所有权人编制的入市方案是否符合规定，此时审查的入市土地是否需要“具备开发建设所需基础设施配套等基本条件”？如果是，入市实施主体需要先行进行土地整理，如果最终入市方案不能通过方案审查的救济措施是否有具体安排？如果不是，县（市）人民政府审查入市方案依据的具体内容又是什么？此外，入市实施主体为了使入市土地符合“具备开发建设所需基础设施配套等基本条件”的费用承担主体有待明确。在试点实践中，区或者镇人民政府在前期方案编制中起到重要角色，方案通常在政府统筹下编制，方案通过后入市实施主体再进行土地的整理开发。

再次，根据《实施条例》（征求意见稿）第15条第二款，县（市）人民政府应当将集体经营性建设用地纳入年度建设用地供应计划作出合理安排。集体经营性建设用地入市方案审查通过后，县（市）人民政府将将集体经营性建设用地纳入年度建设用地供应计划。此时，入市方案提出的集体经营性建设用地纳入的是本年度还是下一年度计划？

此外，确定土地使用权人的方式参照同类用途的国有建设用地执行，此处的“参照”是否赋予具体执行部门灵活处理的空间？还是遵照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等规定执行。如果是，是否需要等相关具体规则制定后才能推进集体经营性建设用地入市项目落地。进一步延伸，《土地管理法（2019修正）》、《实施条例》（征求意见稿）和各试点区域已经形成的规范性文件在规则适用上的优先顺序问题？

最后，《实施条例》（征求意见稿）规定土地使用权人缴清土地价款后才能申请不动产登记。此处的“缴清”是指交易价款全部缴清，还是指按照合同约定的当期付款义务缴清后就能办理不动产登记。如果是前者，土地使用权人的权利长期无法从产权登记上得以保护，这一限制将进一步影响土地融资价值。如果是后者，制度上是否允许在具体项目中进行适度创新，在设置相应的保障措施下，减轻土地使用权人的缴款压力，这种创新又是否构成“以租代征”等类似禁止情形？

整体而言，集体经营性建设用地入市政策日渐明朗，具体操作规则和细化规定的出台只是时间问题。笔者将继续关注《实施条例》（征求意见稿）后续进展，也将继续努力收集各试点区域就集体经营性建设用地入市实践制定的规范性文件，以期获得更全面的集体经营性建设用地入市政策认识。

[1] 《土地管理法（1998修订）》对《土地管理法（1988修订）》在内容和结构上进行了重大的调整，《土地管理法（1998修订）》构建当前土地管理法律制度的框架，“2004年修正”和“2019年修正”均未突破原有土地管理规制体系。因此，笔者从1998年的集体经营性建设用地政策开始梳理。