城市经营是政府运用市场机制来调控城市发展目标与有限资源之间矛盾的一种经济活动，运用市场手段对城市的各类资源、资产进行资本化运作与管理；城市经营既有政府行为，又有市场机制，“两只手”相互影响，相互补充；城市经营的目标在于促进城市经济、社会和环境效益的综合优化与可持续发展。上个世纪的五、六十年代西方兴起城市经济学,运用经济学的理论来研究城市土地利用、交通运输、城市环境、住宅建设、公共财政等方面的问题,这其中包含利用市场手段进行城市经营的理念。

   目前包括珠海在内我国城市政府的主要职责就是城市规划建设管理，重点放在城市规划、基础设施、住宅、环境建设和城市管理等方面,城市经营问题受到忽视。随着城市化进程的加快和市场经济机制的完善,城市经营作为改革城市发展机制的重要内容,越来越受到重视。

   一、城市经营的主体和客体

   城市经营经营的就是城市资产，它将城市作为最大的国有资产来规划、建设、管理和经营,通过营造城市的最佳投资环境和最适宜的居住环境,吸引要素积聚,优化城市资源配置,带动城市经济社会全面发展,从而提高城市自身价值和综合竞争力。

   城市经营是由专门成立的经济实体而不是由政府直接参与经营，是通过对构成城市空间和城市载体的自然生成资本(如土地)、人力作用资本(如道路、桥梁)及其相关延生资本(如冠名权、经营权)等进行重组、营运,通过资本的流动、重组来调整城市资产结构,盘活存量资产,搞活增量资产,增加城市资产收益。

   (1)把城市作为最大的国有资产来经营,使土地资源、基础设施和城域空间在资产运作中增值,提升城市功能,扩大经营容量,树立独特的城市形象,创造良好的投资环境,实现经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。

   (2)用市场经济的观念重新认识、审视城市建设和发展,通过对城市各项资源、资本的科学运营,最大限度地盘活存量,吸引增量,实现城市存量资源和增量资源效益最大化,进而增强城市经济实力和综合竞争力。

   (3)成立城市国有资产经营公司,在国有资产管理委员会授权下,行使国有资产出资人的权利,通过有形资产的经营增值、无形资产的变现和城市品牌的升值,为城市建设聚集资金。

   (4)建立土地储备、招标、拍卖制度,通过土地有偿使用,增加土地收益,走以地生财、以地兴城的路子。

   (5)除市政公用管网由政府控制外,将建设系统各行业向非国有经济开放,采取特许经营方式,转让路、桥、给排水、污水处理、燃气等基础设施的经营权,吸引外资和社会资金。

   (6)把城市交通、供水、煤气、热力和污水处理等市政公用事业从政府职能中剥离出来,组建城建国有资产经营有限公司,以法人身份独立参与市场竞争,发挥城市基础设施的潜在效能。

   (7)成立城建投资开发总公司,对城建资金进行归集和管理,通过参与城建项目投资、管理和开发经营,滚动发展。

   (8)盘活和优化现有城市基础设施的存量资产,采用转让—经营—转让(ＴＯＴ)方式,将部分或全部资产采用转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权转让等方式,吸引社会资金,进行资产运作。供水、供气、供热企业,除国家法律法规明确规定外,吸引各种成分参与经营;城市公共客运交通,通过出让交通线路经营权,吸引社会资金参与经营;出租汽车通过竞标取得经营权。

   (9)对城市的开发权、使用权、广告权、冠名权、特许经营权等无形资产进行招标拍卖,发挥无形资产的效益。

   (10)按照谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险的原则,采用建设—经营—转让(ＢＯＴ)方式建设经营城市基础设施。对城市道路、供水、排水、供气、供热、公共客运交通、园林绿化、公共厕所、污水处理、垃圾处理等设施的建设及建成后的运营,实行公开向社会招标,中标者成为投资主体,对项目的策划、资产筹措、建设实施、管理运营、债务偿还和资产的保值增值,实行全过程负责,并享有一定期限的收益权。

   (11)大型的城市基础设施项目通过发行股票、债券方式进行融资。

   (12)按照“政企分开、政事分开、建管分开、管养分开”的思路,转变“政府包揽、垄断经营”的市政公用事业经营体制和经营方式,开放作业市场,引入竞争机制,鼓励各种所有制成分的企业经政府特许,参与市政公用事业的管理和经营。走专业化、企业化经营的路子。

   (13)将市政、园林、环卫养护作业推向市场,通过公开招标和企业承包的办法,承担养护作业任务。

   二、发达市场经济国家的主要做法

   发达国家对于基础设施和公共产品的建设运营已经形成了比较成熟的经验。他们完全按照市场要求,建立现代企业制度,主要通过资本运营的方式来建设经营城市资产,实行完全意义的政企分开,由公司来具体运作。

   （1）如英国,政府通过专业公司来经营运作基础设施等城市资产。对城市基础设施项目采用ＢＯＴ方式建设;采用政府出资,由私人承包提供城市基础设施产品或服务的方式;特许经营方式;把私人经营原则或市场竞争精神引入国营部门;用自愿团体或准政府机构代替政府的某些管理部门。英国的这些做法极大地缓解了政府财政赤字的压力,提高了城市基础设施经营的效率。英国的经验证明,仅仅是政府部门或私营机构都难以单独承担城市规划建设的责任,所以他们逐步形成了一种政府部门、公众机构、私人机构合作的伙伴关系,但这必须以良好的政策机制及一定的社会资本积累为基础。

   （2）法国在城市基础设施领域推行“委托管理”模式。所谓“委托管理”,就是依靠法定程序,通过竞争,选定一家公共企业或私营企业,对城市基础设施进行建设和管理,其经营管理过程受政府部门监督,政府与企业之间是一种严格意义上的合作关系。委托管理的方式有直接管理、租赁管理、托管管理、特许经营权管理等,委托管理的内容已经发展到包括铁路、供水、污水处理、供暖、照明、交通设施、高速公路、停车场、有线电视乃至监狱的建设和管理。委托管理有利于政企分开,有效发挥各自的作用;有利于扩大投资来源,缓解资金紧张的矛盾;有利于改革管理体制,共同承担风险;有利于保证工程质量,提高管理水平。

   (3)“美国模式”的融资方式以债券为主。近年来,美国每年发行2 0 0 0至3 0 0 0亿美元的市政债券,占美国债券市场的1 3 % ,其中长期债券在1 997年、1 998年分别占市政债券发行总额的83 %和89% ,大部分债券的利息收入免税。美国模式融资的核心是运用市政或项目的现金流支持债券发行,其实质是偿还资金的担保问题以及州和地方政府的信用问题。美国模式的融资,吸引个人投资者参与,有利于分散基础设施开发的风险,也有利于公众对市政府和州政府财政的监督。

   (4)“日本模式”的基础设施建设有许多实体参与,主要为中央政府、地方政府、官方代理机构和私营公司。一般地,中央政府负责基本的、核心的、跨区域的基建项目;地方政府负责与居民日常生活直接有关的基建项目;官方代理机构和私营公司运作那些收取使用费和能够自给自足的基建项目。日本模式的融资具有中央政府承担责权较多的特点,资金来源更多地依靠财政,但实际执行中,债券市场也发挥着不可替代的作用。

   三、在城市经营中要注意的问题

   （1）城市规划是一切经营活动的基础，城市规划是调控城市土地资源利用和空间资源配置的重要依据和手段,城市所有的资产都维系于土地和空间,离不开城市规划的调控。经营城市只有在城市规划的指导下,才能保证其整体利益的实现,规划的失误是最大的浪费。因此,城市政府一定要注意规划先行,根据城市经济社会发展的要求,科学编制和实施城市规划,营造良好的城市环境,吸引生产要素集聚,提高城市的整体效益。特别要深化细化城市近期建设规划和专业规划的内容,确定城市基础设施布局和近期建设项目、发展用地和建设开发时序,选好项目,有序推进,保证城市资产经营健康发展。对政府储备的土地和拟向社会供应的土地,必须编制控制性详细规划,确定用地性质、建筑密度、容积率、绿地率等规划指标,形成规划图则和文本,作为地价测算、土地出让转让和规划管理的依据。要编制和完善城市建设专业规划,对近期重大基础设施建设项目,要超前进行可行性研究和规划设计,搞好技术储备,为招标投标创造条件。

   （2）在城市规划中还要注意时间性和延续性，要制定20年至30年的长远规划，这样才能保证城市经营的严肃性和延续性，才能使城市有可持续发展的能力。避免人为因素过多干预，才能保证不因为领导的频繁更迭，造成政策的频繁更迭。

   （3）土地资产是城市建设资金稳定可靠的来源,要建立政府垄断的城市建设用地供应体制,严格控制土地供应总量,实行非饱和适度供应,合理调控土地和房地产价格。通过调控土地供应总量,控制城市建设总量和房地产开发总量。

   （4）珠海市政府要进一步转变管理方式，从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。要改变过去政府既是管理规则的制定者又是项目具体实施者的管理者与被管理者几乎一致的投融资老路上去。鼓励和支持城市重大基础设施项目通过发行股票、债券等方式直接融资,也可实行特许经营,采用ＢＯＴ方式进行基础设施建设经营。鼓励采用公有民营、民办公助、股份制等形式,吸引私人资本、社会资本投资城镇建设。

（文章来自：珠海市政协网）