由于中国现行的土地管理体制，政府沦为最大的土地倒爷，善于倒腾土地的各级政府或官员曾被一度尊称为城市运营高手。其经营手法被淋漓尽致地发挥，一般程序是：向原驻地居民或农民低价征收土地，通过城市规划和土地利用规划调整实施土地变性、变用途，不断改善环境、提速交通、公建配套，再向二级开发商高价出让土地，获取土地巨大增值，政府聚集了大量资金，再用于城市建设的滚动开发，如此循环往复。如今，以地生财的各地政府及官商勾结模式遭到强烈质疑、甚至严重打击。平心而论，各地政府“以地生财”的本性是为老百姓、为地方发展，不应该遭到非议，关键是开发过程中的各方利益平衡机制出了问题，或者说是开发模式不合时宜了。无论是以存量地开发为主的旧城改造、城中村改造，还是以新增建设用地为主的新城区开发，根据开发主体、利益平衡及运作流程等的差异，大体可把城市开发模式分为以下几类。

一是包办婚姻式，由政府包办一切，把生地做成熟地、毛地做成净地后再出让给二级开发商，俗称“五统一”或“七统一”，由政府成立专门的旧改或新城管委会，下设规划、国土、工商、税务等相应部门。这种模式需要政府投入大量的人力、物力、财力，属于最传统的办法，过去成立的各类开发区都采取这种办法，这种办法只能适用于有钱的政府。管委会毕竟属于政府派出机构，主要是履行服务职能，本质上不能承担“经营”的业务。随着城市运营理念的升级，纯粹的管委会逐步被“两块牌子一套人马”的模式所取代，这就是在原管委会的基础上再成立开发公司，共用一套人马，集裁判与运动员的身份于一身，不但主导本区的一级开发，有时候也参与二级开发获利投入到全区一级开发中。

二是割腊肉式，谁看上哪一块就割给谁，开发商、用地单位自行做一级和二级开发，这是没有办法的办法。这种方式的好处是政府无需投入，缺点是政府收益也低，城市整体规划难以实施，开发进度无法掌控、保障。尽管国家三令五申强调，今后经营性城市建设用地将一律先由政府进行一级开发，再进入土地市场，但割腊肉式仍将会在欠发达地区延续相当长的时间。

三是城投公司模式，政府先成立国有独资的一级开发公司，或者叫做基础设施公司、土地运营公司等，这种城投公司负责全市或者某种类型的全域土地开发，而不是仅限于某个项目、某个区域。城投公司的成立背景往往也是五花八门的，有的挂靠在建设局，有的几个部门联合共管，有的干脆在财政局挂靠，因为投入的资金有保障。城投公司表面上是基础设施投入，实际上是土地运营，如果只有投入没有收益，那就不叫公司了。但由于运营土地必定要与土地部门发生千丝万缕的联系，这就使得城投公司往往因与土地储备中心、市场中心的关系处理不当而出现“越俎代疱”或“施展不开”的现象。

四是指婚式，由政府指定一级开发商，一般为国有企业或关系户。因为没钱“大包大揽”，又不安于、不忍心“割腊肉”，一些政府采取了这种非市场化的指婚式。这种方式省钱省事，但开发效益不理想、机制不灵，甚至容易滋生腐败。

五是招亲式，政府公开招标方案优、信誉好、成本廉的企业承担一级开发。目前，公开招亲方式还缺乏全国性的制度，操作弹性大，争议也大，北京是最早出台相关政策的地区，但属于工程总承包式的招亲，只在“选商”阶段实现了市场化，投资商参与的积极性不高，又容易引发曲线拿地的弊病。笔者认为，为了真正使招亲模式得以推行，还必须大胆革新，在“开发商选择市场化”的基础上，在收益分成、开发量等领域尝试公开化、市场化。这一点与我国推行的“一个口子供地”和“政府主导一级开发”是不矛盾的。

城市开发过程涉及三个利益集团：代表土地所有权的政府、开发企业、原驻地企业/居民/农业生产者(开发前土地使用者)，开发过程就是协调、处理和重新分配三者利益关系的过程。城市开发的宗旨是发展，把蛋糕做大，共享城市发展成就，利益关系平衡好了，矛盾就化解了，否则就会出现不和谐音符。从这个意义上说，一个健康的城市开发模式就是能够平衡多方利益、可持续的模式。一个只顾政府利益的模式，就是招徕“以地生财”嫌疑的模式，一个只顾开发商利益的模式，就是导致开发商被谩骂为过街老鼠的模式，一个不顾原驻地居民/农民的模式，就是引发城乡冲突、工农冲突、土地冲突的模式。

市场是一杆秤，是一个无形的杠杆，唯有市场机制才能保证开发过程中的各方利益平衡，平衡既不是“一碗水端平”，也不是简单的“把餐桌做大”，而是“把蛋糕做大”，不是简单的静态平衡、平均，而是动态平衡。让开发过程中的各方共同参与，引入市场化机制才能联合共赢，尤其是对于处于相对弱势的原驻地居民/农民在获得应有固定补偿基础上，更要有参与土地后期增值分享的权利。

城市开发模式革命势在必行！否则，高官落马、开发商挨骂、老百姓喊冤在所难免。

(文章来自：中国泛地产策划网 )