一、加速城市化挑战执政能力

中国处在城市化的加速阶段。世界经验表明，从30%的城市化率过度到70%，是一个相当迅速的过程。用曲线表示，这是处于成长曲线中间的斜率最陡的阶段。形象地说，这是一个国家的城市“长身体”的时期。而且越是后发国家，这个过程会越快。英美的城市化加速阶段用了上百年，但日本韩国也就是二三十年。在这个过程中，一个国家的生产力、人口会向城市、向沿海城市、向沿海大城市群迅速地集聚。

剧烈的变化是这个过程突出的特点。一个国家参与经济全球化的组织者、区域经济的组织者都在这个过程中重新洗牌。由原来的中央政府自上而下配置资源，变为城市之间网络式地配置资源；由政府单一地行使公共产品生产提供，变为政府与社会各方：企业、NGO、社区、志愿者结成伙伴关系、共同完成公共产品和公共服务的提供。剧变挑战着执政者的执政能力，同时也提供了提升执政能力的新契机。

1、加速城市化从地方治理上挑战执政能力。

我的同事丁四保发现，与世界其他大城市群不同，中国的大城市群不是分布在沿海的港口城市周围，而是分布在大河的出海口的周围。这既有别于传统的农业文明下的中心地，也有别于西方海洋文明下的中心地。“河口”，而不是一般意义上的“大河”或是“港口”作为从大陆国家走向海洋国家的转换器和组织者，是中国在全球化所推动的城市化过程中间，与众不同的一个特点。

马克思最早研究了大河流域的地理环境与中央集权之间的关系。中国之所以走上了中央集权的道路，选择了“金字塔”式治理结构，而不是古希腊城邦国家、市民社会那样的一种治理结构，是与黄河、长江、珠江这样的大河流域特点分不开的。为了治水必须有一个上下游统一、协调，分配资源的机制。几千年来，我们都是这种金字塔式的自上而下授权的治理结构。相反在美国，则是“乡镇成立于县之前、县成立于州之前、州成立于联邦之前”（托克维尔，1997）。在今天这样一个全球化的时代，在一种全球城市竞争的时代，在经济区冲破了行政区重新洗牌的时候，中国需要找到一种“河口”式的治理结构。

改革开放二十年来，由于地缘更由于文化的原因，珠江三角洲在市场经济上先行一步进入了工业化的快车道。乡镇企业和民营企业在以往广阔的农村地域中沿点、线、面分布和扩张，外来人口激增，原有的县城和乡镇规模扩大、功能提升，整个珠三角成为有世界影响的制造业基地的同时，也变成了人口最为稠密、城镇密集度最高、成长性最强的城市群。

于是，城市规划、城市基础设施、城市公共空间等等公共产品的需求日益强烈，而公共产品的提供方式，如何更有效率、更加公平，就成了珠江三角洲的迫切问题。南海和顺德经济发展迅速，而且得都比佛山要快，但是为了在城市建设中有效地配置公共资源、提供公共产品，就将她们并入大佛山成为市辖区，这是用传统的方法来解决新的问题。事实表明，行政的上级并不等于经济的辐射源。南海和顺德在经济上其实更多地接受来自广州的辐射、就象昆山更多地接受来自上海的辐射。一个不对应于经济关系的行政隶属关系，会给地方治理带来许多不必要的交易成本。

对于城市竞争时代的治理究竟应如何改进？这是千差万别的城市竞争环境与统一政令间日益加深的矛盾。美国人称之为“多中心体制下的公共行政”，在实践中美国地方政府的公共采购中有半数左右是通过政府间协议进行的。中国自秦以来的中央集权式自而下的治理结构能否因应全球化时代的挑战？在长三角、珠三角的大城市群发育中，是不是依然以“金字塔形式”来解决城市竞争中的内耗？大城市群已成为生产力的最集中地区，环渤海、长三角、珠三角都面临一个内耗问题。对于多中心地方公共行政体系的设计是一个世界性的课题，政府间协议为什么难？为什么城市要搞大而全小而全？这种制度设计考验执政能力。

2、加速城市化进程，从公共经济上考验执政能力。

眼下，珠江三角洲是全世界最令人瞩目的、成长性最强的一个大城市群。在八十年代，珠江三角洲各地产生的一批生龙活虎的专业性批发市场，并且以前店后厂的方式逐渐形成了产业集群。然而在世纪之交，当珠三角许多城市在高速工业化之后开始补城市化课的时候，政府修起了一个又一个大而无当的广场、建起了一个又一个土不土洋不洋的行政中心、一片片砍掉了头颅和四肢、像黑奴一样绑架进城市的大树……这前后十多年的巨大反差，真是“民间造势风风火火，政府营城冷冷清清。”

什么原因造成这样巨大的反差呢？就是因为我们进入了加速城市化阶段。这个阶段里我们要从单纯的“市经济”转向“市经济”和“城经济”并驾齐驱。按照经济学的术语来说，就是“市场经济”和“公共经济”并驾齐驱的时代。那么，在“公共经济”中，政府应该扮演怎样的角色？这已经不是在市场经济中做裁判不做运动员那样的简单。在西方发达国家，近二十年来新公共管理运动也在试图回答政府在公共经济中的角色问题。比较典型的是九十年代初风行于美国、由奥斯本和盖布勒合著的《改革政府》中，主要观点核心的一条就是“掌舵而不是划桨”。当时的美国总统克林顿曾说：“所有当选官员应该阅读此书。我们要使政府在九十年代充满活力，就必须对政府进行改革。”政府的症结在那里呢？第二年的１９９３年，克林顿宣布一项六个月计划，对联邦政府的行为进行全面调查。副总统戈尔负责这项工作。他的工作组完成了这项使命，并提交了一份调查报道：《创建一个花钱少、效率高的政府》。克林顿和戈尔在其合著的一本书中说：我们不能容忍我们的政府花钱多、效果少的现象继续存在下去，解决这一问题的办法也不应再是设立项目和投入金钱，我们要从根本上改变我们政府的行为方式——从自上而下的官僚体制转向一种自下而上、简政放权的企业家政府。

政府花钱多、效果少的情况在中国照样存在。据《上海统计年鉴》，工资、个人支出与政府行政管理开支之比，在1997~1999三年中为2752：2056；而在2000~2002三年中成为2955：4301。（王炼利，2004）然而钱是不是花在刀刃上，是不是从公平与效率的协调上安排公共支出的轻重缓急了，却大不一定。没有一个中国的城市政府不缺钱，但是中国的宏观税负并不轻。大量的政府机构在缺少公民参与的前提下建立、在缺少社会评估的前提下膨胀，为了自身的利益发挥着非生产反生产作用，使整个城市竞争力受损。寻求更多的公共收入、更集中的政府财力、更高的公共产品提供效率，这也正是近年来各地城市经营的根本动力。

但是仅仅从资源配置效率上诉求地方公共行政，会不会使政府成为私人公司那样的机构？会不会妨碍到民主政治和公民权的保障？事实上这几年在中国各地地方治理中“城市经营”的理念在资源配置上取得了很明显的成效，但是也的确存在着以物为本、以事为本而不是以人为本的经营倾向。美国公共行政学家登哈特夫妇就提出“服务而不是掌舵”的观点。提醒大家政府应服务于公民而不是顾客、应追求公共利益、重视公民权、重视人的价值。他们的被称之为“新公共服务”的理论主张：政府的职能是服务，而不是掌舵；公共利益是目标而非副产品；思想上要具有战略性，行动上要具有民主性；为公民服务而不是为顾客服务；公务员应关注的不仅是市场，还应关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准和公民利益；重视人，而不只是重视生产率；公民权和公共服务比企业家精神更重要。（珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特《新公共服务——服务，而不是掌舵》）

近年来中国各地城市政府通过城市经营，优化了政府的资产负债结构，通过挣、省、筹、贷等等方式运筹出相当的可支配财力。但是当使用这些财力的时候，如何确定公共支出的投向，如何判断各种公共产品的轻重缓急？先修污水处理厂还是先修广场？先修学校还是先修行政中心？不同的公共选择背后是不同的政绩观。

公共产品的轻重缓急背后，实际上是用谁的钱为谁办什么事？检验执政者是不是真正立党为公执政为民。在科学发展观提出之后国内也在反思前一阶段的城市经营的得失，这些都是社会治理需要研究和解决的。

3、加速城市化阶段对于执政能力的又一个挑战，来自于当前我国产业结构的重化工业化。

去年，中国消耗了占全球总产量54%的水泥、34%的钢铁、30%的煤炭、7%的石油、13%的用电量，为什么？因为加速城市化阶段对一个国家来说意味着人民要整体的“搬家”。也就是从中西部向沿海、从农村向城市这样一种人口的大迁徙。搬家的过程就是大兴土木的过程，因此正如城市化的不可逆转一样，中国的产业结构重化工业化也是一个不可逆转的过程。有人把这称作中国进入了一个“土木钢铁经济时代”（仲大军，2004）。

土木钢铁经济本来是市场经济，但是由于其经济规模使得进入门槛高，而带有某种自然垄断性。特别是作为国际竞争中的迟到者，中国在重化工业的竞技场上必须“一口吃一个胖子”不可。但是，我的同事刘宪法发现，中国经济的风景绝不同于马克思的模型。中国并没有现成的市场经济中的产业资本家和金融资本家，相反地，中国只有一些有能力整合各种资源、却拿不出银行中抵押物的“企业家”。单纯依靠市场的作用发展重化工业很难。用计划经济方式发展重化工业行不行？如果靠着国家按照156项的方式来进行重化工业产业布局和投资，造就一批超大型的中央直属国企，那就意味着走改革的回头路，并且将极大地浪费有限的资源。因此在发展重化工业的时候政府的作为与基础设施领域中有相似之处：必须恰当地发挥地方政府和民营企业的力量。

地方政府是现代化的重要组织力量。地方政府事实上参与了重化工业化过程中争夺资源、争夺市场的竞争行为。地方政府拥有国家信用，但是预算法规定地方政府不能举债、也不能担保。于是有人创造了一种地方政府向企业（家）低价出让土地、企业将土地进行高价评估、再到银行中去抵押贷款、回过头来在地方进行重化工业项目投资的模式。一个人这样做可以赢，所有人这样做就出现了“合成谬误”。特别当这些民营资本有可能冲击国有资本既有的垄断势力范围的时候，当宏观上的失调与既得利益集团的失落纠缠在一起，就演出的行政性宏观调控的一幕。中央政府废除了地方政府与企业和银行间的合约，以毁约的方式确立了中央政府的权威。宏观经济开始新一个“收死放乱”的周期。

宏观调控的成本承担是不同的，有专家就指出，发改委去砍项目，绝不会搞砍宝钢。不解决中央地方合理的财政分权、事责分工的问题，任何宏观调控都仅仅是治标。

4、加速城市化的初期，是城市风貌最后关头、生态环境千钧一发的时刻。

任何国家在加速城市化的初期，都面临城市风貌保护的严峻局面。这在亚非拉各地的沿海城市都可以清楚地看到。随着经济的全球化，城市风貌也面临着全盘区欧化的危险。不仅在欧洲移民为人口主体的北美和澳洲，就是在日本、中国、在东南亚，我们都可以看到城市的欧化倾向。今天，即使是在中国的山区县城、甚至在地处西部的河西走廊、在许多历史文化名城，建筑的欧化也是一种司空见惯的情况。

城市风貌的背后是民族审美自尊，是对祖宗的交待。也就是执政合法性的人道来源。

与城市风貌保护到了最后关头一样，城市的生态建设和保护也是到了千钧一发的关头。绿地、水面、森林等等生态资源是上天留给我们的。但是在加速城市化过程中很快就会变成建设用地，很可能就成为臭河沟。这是考验执政的天道的合法性。

5、加速城市化中，社会矛盾尖锐、冲突频繁，挑战执政能力。

加速城市化中，沿海一些大城市人口激增的同时，社会分层明显。各种利益集团之间的利益冲突、社会矛盾尖锐的表现出来。如何协调各方利益，特别是对社会弱势群体的关怀，是检验执政者执政理念和执政能力的关键。在美国，也已有人批评企业家型政府的理念，认为顾客的概念不能代替公民的概念。政府不应“掌舵”而应是“服务”。体现为创造一种供社会各界平等对话的空间，从而帮助各方在协商中找到有利于全社会整体利益的途径。

大批农民和他们的土地因为城市的扩张被卷入到城市文明，但他们的社会结构却不可能一夜之间象土地转变用途一样轻易地为城市文明所消化。于是在迅速发展的城市中出现了两种“公有制”：政府所代表的国有制和农村城市化后原村民的集体所有制；两种文明：建立在现代社会契约基础上的城市文明和建立在传统的血缘地缘关系上的农业文明。村民和他们的集体掌握着一定的资源，但缺少在城市经济中就业和创业的能力，他们的出路、他们住区环境的改善都是城市必须面对的问题。

城市居民中还有许多低收入阶层。他们世代居住在这个城市中，但他们的居所在城市的发育过程中渐渐地变成了中心地段，他们的住房却成了旧房、危房、至少是在容积率上“不经济”的房。他们普遍面临拆迁的命运，搬到很远的地方居住，付额外的通勤时间和交通费用，如果希望地段上不至于太早地消费“郊区化”，他们就面临一笔难以筹措的资金来易地乔迁。

专业化人士是城市社会生态中的重要万分。今天的社会分层，已经更多的是一种网络型相互依存式的分工合作。当城市经济进入服务化的时候，更多的新阶层出现了。许多在城市中就业的人不再是产业大军的一员，而是专业人士、自由职业者。这些人在市场中发现了需求，并通过自己的努力创造服务来满足这些需求。他们不是政府的雇员，既不在体制内，也不在结构内，他们与政府间的关系是法律关系，而不是上下级关系。

大量的企业家出现也在改变着社会结构。这些人有外商也有内商，但只要能够长期经营下来，都与政府部门和政府官员有着千丝万缕的关系，许多人就是官员下海发展起来的。他们握有与地方政府谈判的足够的经济资源和政治资源。企业赢利的天职和起步阶段的约束使他们不可能讲太多的社会责任感和公共价值观，把公共产品的生产交给这些企业往往要承担道德风险。

二、 有效的治理结构是执政能力的制度保证

一百多年前，美国人威尔逊提出了政治与行政分离。人们开始将行政管理当作一门独立的学科来研究。但是最近二十年来风卷世界的公共管理改革，其实都是与政党政治分不开的。执政不同于“行政”，但是新的行政理念又往往是政党在竞争中祭起的法宝。

美国公共行政学中有一句话：“地方治理不同于地方政府”。

也就是说，地方治理的问题不能仅仅诉求于地方政府，它还包括了地方政府与企业之间的伙伴关系（也就是所谓的“ＰＰＰ”）、地方政府与上级政府和同级的相邻政府之间的关系（在美国，地方公共产品在不同的政府之间的采购，占政府采购的半数）、地方政府与非政府组织（NGO）的关系、地方政府与公民社区关系（很多志愿者行动，使得社区和居民家庭享受到了低成本的服务）。

正是通过这种种的关系形成的“地方治理”，公共产品得以高效率低成本地制造和提供。

同样，我国的“执政”问题，其实也是一个治理的问题，而不应该简单的归一为政府问题。在加速城市化的过程中，如何处理上述的种种关系，如何设计出与时俱进的治理结构并不断地在实践中完善，是执政能力的重要表现。

在我国的情况下，执政的范畴远远超出了行政的范畴。关系到三重治理结构：

——国家治理结构：党与国家的关系。

我们是党领导下的三权分立。我们有立法机关、行政机关、司法机关。但是每一个机关的上面都有党的相应机关来领导。而党委在治理中的权力和责任恰恰是没有法律界定的、没有监督的、甚至没有评估和反馈。有专家提出现在是党在行政，政府在辅政。

——社会治理结构：政府与社会各方的关系。这里有地方政府与企业的关系、地方政府与非政府组织的关系、地方政府与社区的关系、地方政府与公民的关系等等。地方政府行为的越位和不到位，实际反应的是执政能力问题。

——政府治理结构：政府内部上下左右前后间的关系。即上下级政府间的关系、前后任政府之间的关系、不同管辖区域政府间的关系、领导干部遴选任命方式、领导班子考核评价体系、政府与各部门之间的关系。

如果我们把“政府治理”比作一棵参天大树，那么巨大的树冠上有放许许多多的枝枝杈杈，而树干与树根之间的关系则是中央政府与地方政府的关系。

我们且不论国家治理结构，即党与国家的关系、也不论社会治理结构即政府与企业、社区、公民的关系。在一个城市中，突出的问题表现在政府治理结构：可以归结为四个“制”：

（一）中央与地方财政双向“无限责任制”

首先，地方政府的事责太大，财权太小。地方政府对于地方公共事务负有无限责任。地方财政承担着城市化的压力（例如现在流动人口子女的入学成为流入地政府的责任，但是教育经费却是所在地政府的责任），但是预算内的财政仅够吃饭，这样的财政安排是不可能顺利地完成加速城市化阶段的。

   与地方政府在常态下事现大于事权对应，一旦地方政府发生了财务危机，省和中央政府决不可能坐视不管。也就是说中央政府对地方财政危机承担着无限责任。

两种因素叠加的结果，地方政府若是安分守已就会入不敷出，若是透支后任或许能杀出一条血路，这是一种“只许州官放火，不许州官点灯”的制度安排。是一个不公平、不可信、不可持续的体制。

  （二）党政领导“流官制”

在中国，一方面地方政府的决策是“一把手说了算”的体制，而另一方面，一位“一把手”在一个城市干上一任，就面临着继续升迁的压力了。“不怕慢只怕站”，有多少人能象薄熙来那样用十几年的心血来经营一个城市呢？既使是薄熙来，他的施政能力的评价最终还是要体现在上级对他的提拔上。看一看目前对城市政府的各项考核指标，都是一些当年可以见分晓的、可以归一化用货币测量的指标：GDP、人均GDP、财政收入、人均财政收入、招商引资合同额、到位额等等。一个市长市委书记要想做出政绩，特别是要想尽快证明自己，就只能把精力投在这些短期必须见政绩的事情上。这也就是为什么政绩工程天天在搞，而公共卫生体系这样的长远工程几近废驰的原因。

干部的任命机制决定了干部的关注点。因为是上级任命的流官，所以一切以上级看得见为标准。这也就是为什么有污水处理厂却没有污水管网、为什么所有的公共设施都建在一个广场的周围的原因。因为上级视察是在非常有限的时间空间里进行的。

   对干部的考核标准，犹如指挥棒在引导着干部的行为。各级干部的所有工作都是围绕着领导人的注意力，往往是上级领导重视什么就在什么问题上下功夫，而对老百姓的注意力却无动于衷。有专家指出，我国现行的对干部政绩的评价机制十分模糊，具有很大的随意性，常常是上一级领导一张口就把某项工作作为对下级干部考核的重要内容。“最典型的是一票否决权，譬如计划生育一票否决权，社会综合治理一票否决权，党的建设领导班子一票否决权……所谓一票否决就是你其他事情干得再好，这件事情没干好就都不算数了。” 说到底是没有解决以谁为本的问题。（吴江，2004）中国是世界上行政成本最高的国家之一，其原因就在于很多干部在实施一些政策的时候不讲成本，一味追求结果，其结果是劳民伤财、浪费惊人。

   目前中国官员的考核主要是在政府的组织和人事部门中进行的，这种考核虽然不可或缺，但其单一的评价方法也带来了诸多的弊端：偏听偏信、互相吹捧、信息不完整，奖惩也就失去了真实的依据。

难为当今各地的“走读干部”，他们一上任，就被纠缠不清的经济社会各种矛盾所围困，他们难得有时间读一遍本城的《市志》，更难得在短短的一个任期内培养出桑梓情怀。在各种各样物化、量化的考核指标面前，他们的使命是治理一个物质的城市的城市，他们是把城市各项物质指标搞上去的工具。这种以人为器的用人机制，怎么能出以人为本的城市？

在城市建设上“二十年前是功臣，二十年后是罪人”屡见不鲜。可是组织部门选拔干部只看现岗位，不看前岗位。在前一任的岗位上做的政绩今天看来很可能已经是教训了。

（三）政府任期“承包制”

   对地方政府的考核缺少前后任相继的连续性。政府换届就意味着上至城市规划、下到一系列具体项目的改弦更张。前任不顾后任、新官不理旧帐，使得城市的不同届政府将城市作为“公共地”。每一届政府对于城市关系的更像是一种“承包制”，不同届的政府将同一个城市当作公共地。这种治理结构对于城市最大的伤害在于整体信用环境的破坏。

“承包制”最大的弊端在于有限任期下的短期行为。前杭州市市长仇保兴上任伊始，根据一位记者写的情况反应，果断地停止了河坊街的大推大拆，一时传为佳话。杭州市请历史文化名城保护专家阮仪三教授来做河坊街保护性修建规划。阮教授说需要一年的时间才能拿出规划的时候，仇保兴说我等不了，必须半年拿出来，否则连我的官帽子也保不住了。

“承包制”下，一刀切的任务层层下压。市、县、乡镇，越是往下，指标越是具体，指标由上级层层分摊，每个乡都要完成诸如招商引资一类的硬任务，既使是远离经济工作的部门，平常很难有机会接触到外商，也会领到招商指标。

“承包制”下，比短期行为更甚的是透支行为。政府过度举债，过度地出让土地，将后任政府可以支配的财力提前预支，为后任政府留下高筑的债台。

（四）职能部门“分封制”

   在城市政府明确要认识到要“经营城市”之前，城市中的公共资源早已被经营了。只不过不是政府在经营，而是被部门在经营。各个部门的优化可能换来城市整体的非优化，部门经营也可能换来整体城市的投资环境劣化。这突出表现在社会上反映最为强烈的政府部门“乱收费”上。

   财政学家黄佩华发现了“乱收费”与机构臃肿之间的关系：地方政府普遍存在人员过多、机构臃肿的现象。一个重要的原因是，人事政策和预算事项之间缺乏联系。而在管理上比预算资金更加松懈的预算外资金进一步恶化了这种情况。人员增加最快的政府部门通常是那些能获得预算外收入的部门，这些部门包括医疗卫生机构、计划生育部门和社会治安部门（它们都有收费和罚款的权力）。

   政府与部门之间，是类似于“分封制”的关系，部门单位都是用红头文件以特定封地式的“收费权”来维持其运转的。在经济大变革、各项社会事业快速发展的过程中，预算内收税有限，政府财力不足，于是运用收费形式扩大政府财源，来保障政府行为得以顺利进行。但现在收费主体已扩大到政府各个部门，甚至部门中的每个职能单位。有人估计各级地方政府、部门设立的收费项目大项有400项左右，小项多达几千项；若加上各种制度外收费金额已远远超过税收的规模。行政性收费(基金)从数量上已相当于政府财力的第二来源，但却分散在不同的部门和单位。收费者的事责无从考核，人却越养越多，成为寄生在收费权上的利益团体。

   “分封制”下，穷财政富部门。不是政府经营城市的资产而是部门在经营。政府提供公共产品上欠帐甚多，而各个权力部门却超标占用城市的资源。在失修的城乡道路上跑着超标的公务用车，是这种治理结构的典型图景。

再如城市规划现在是部门规划。中国的土地规划、城建规划，包括林地、草地规划，是由部门分割的不同规划，反映部门的愿望和要求，却难能体现整个社会发展的总体目标。合并城市规划和土地规划多年不能实现，表明“分封制”之根深蒂固。

三、治理结构的设计和完善是执政能力的重要内容

落实科学发展观是检验执政能力的重要标准。

去年上半年，我们在福建省漳州市开展城市化战略研究。漳州有福建省难得的大面积的冲积平原，有着良好的生态条件和海岸线资源、曾经是福建省大念“山海经”的典型示范区。但是，在城市化和工业化的大潮面前，周边地区一些过度发展、甚至以牺牲环境和生态为代价的增长取得了明显的“成效”，这就给漳州一种强烈的刺激。我们在研究了漳州的情况之后提出，一个城市要树立它的“城市理想”，应当在加速城市化的初始阶段确立“城市宪章”的方式，以百年的关怀做反规划。也就是要通过一条绿线——森林和绿地；一条蓝线——水面；一条紫线——历史文化街区，把上天留下的、祖宗传下的宝贵资源保护好。

我们当时也担心，这样一些提法是不是过于超前。但是进入秋季，十六届三中全会提出了五个统筹。转过年来，两会期间又提出了全面、协调、可持续的科学发展观。这给我们极大的鼓舞。

（一）实现五个筹需要第六个统筹

能不能实现五个统筹，关键不在五个统筹本身。五个统筹都是空观上的统筹，隐含的前提是我们的执政者具有统一的意志、是一个统一的主体。可事实上不这样简单。现在有很多从未在一起共过事的干部相逢如仇敌，就是因为“新官不理旧帐”、“前人透支后任”。所以我们需要一种前后任政府之间行政行为的一贯性。实现五个统筹的关键在于第六个统筹，这就是“代际统筹”。

代际统筹是一种时观的统筹，它是针对所有的短期行为、透支行为、急功近利的行为的统筹。

但是，说到这里我们就会发现，当前我们的治理结构并不支持这样的一种统筹。因此，不改变治理结构，我们就不具备落实科学发展观的执政能力。

其实按照经济学“囚徒博奕”，相互忠诚可以为各方带来最大的收益，但是相互忠诚是一种不稳定的状态。深圳开了一个政府间代际统筹好头：2004年初深圳市委市政府宣布推迟现代化时间表。这说明前任许下的诺言，后任还认帐，是一种认真负责的态度。体现了前后任政府之间的相互忠诚。

深圳对于前任政府任期内的重点工程出没有采取为尊者讳的态度，而是正视现实，公正评价。特别是在此次疏理行动中不惮于触动以往盘根错节的关系和利益，为城市的公共利益不惜得罪人，这是一种负责任的执政态度。

（二）有效治理意味有限政府：

我们现在政府太大、社会太小。大政府小社会已经使我们付出了惨重的代价。我们用了三十年的时间走了一条国家工业化的道路，造成了社会财富的极大浪费。在城市化的过程中的我们再也不能走一条“国家城市化的道路”。因此，在城市化的进程中要更多地发挥企业的作用、发挥民间的作用、发挥城市化过程中村民集体的作用。

1、发挥企业的作用，培育“城市运营商”。

深圳最好的城区不是政府建的，而是企业建的。这就是招商局建设的蛇口工业区，和华侨城集团建设的华侨城片区。正是这两个有眼光、有胸怀、有实力的“国有外资”企业，在政府充分授权的前提下，营建出两个二十年来中国加速城市化进程中难得一见的城市精品。

这两个城区的成功，是与两个开发企业的负责人是职业经理人，而不是不怕慢只怕站的政府官员。就如同军队中的文职人员，在军衔之外找到自己的发展目标。

政府没有理由不相信这样的企业。但是在实践中我们也看到，招商局和华侨城往往在人们的潜意识中被看作是中央直属企业，不是本级政府的“嫡出”，资源配置、重大项目审批等等方面对这些企业的行为总是扶持不到位。

2、发挥村民集体作用，培育转型中的新型城市社区

深圳市辖区内原住居民，对于深圳的发展和中国改革开放事业，作出了不可磨灭的贡献。在城市化的过程中，由于没有成例可依，也由于当时政府的财力有限，采取了返还部分居住和建设用地的方式，来补偿特区内农村居民的失地损失。这样以来，历史就走向了一条特殊的治理道路：在一个城市中，并存着两种所有制（国有制、集体所有制）；两种社会形态（城市文明和农业文明）；两种空间形态（城市空间和城中村）。

这种存在的合理性在于，我们是在一个低起点上建设特区、推进城市化的。上述的这条道路是一条低成本的道路。

首先，是村民集体承担了城中村内的基础设施建设。以福田区的下沙村为例，多年来投入城市基础设施资金超过了一亿元。这样算来，深圳市区内近二百个城中村，由村民集体投下的城市基础设施应该过百亿。

第二，是村民集体股份公司成为居委会的主要供养者。无论是保安、清洁工，他们的工资主要来自于集体股份公司，而不是是财政拨款。

第三，是原住民提供了足以满足城市发展需求的廉租屋。

全世界的大城市都需要低成本生活区，这种低成本生活区消费水平和分布状况，影响到城市的营商成本和竞争力。

上海处于外环线附近的房价已经达到了五、六千元。为此上海要再造九条轨道交通线，打造四十五分钟交通圈。这要耗费巨额的投资。而将中心城区低收入的居民迁到五千平方公里市区面积的外围，将会给这些从事低收入工作的人群增加多少生活成本和时间成本？所有这些，都需要有人“买单”。

相反在深圳，几乎在任何一个地点就业的人，步行一千米一定可以找到一个城中村。这不是我们的政府“规划”出来的，而是农业文明时代下田作业的步行距离博奕出来宾。这是上帝都难以规划出来的美妙的布局。深圳的竞争力来自于低成本，城中村就是这种低成本的载体，是许多大城市求之而不得的，假如我们的政府不珍惜这份宝贵遗产，那就缺少了最基本的判断能力。更不要谈执政能力。

当然，城中城有许多不尽人意的地方。例如通道狭窄、通风不畅、间隔过密，采光不足等等。其实这些问题农民也清楚。因为处于不同位置的房子，租金就很不相同。那么，农民为什么明知如此还建这样的城中村？这里面重要的一个原因，就是我们的政府的本来就没有把城中村作为城市来规划。什么是城市？就是许多人在一个空间里聚集。我家的东墙是你家的西墙，你家的地板是我家的天花板。因此城市中住宅就是TONWN HOUSE和APATEMENTE。城市从本质上来讲是不应该有私人单体住宅的。所谓的别墅，是乡村的概念。但是，看一看我们是怎样规划城中村的。我们是按照一家一户的宅基地来给这些已经转为城镇居民户口的人安排住宅的。在每家一块的宅基地上，前后左右都要让出卫生和通风的距离，但是又没有人为这个片区进行城市基础设施投资。于是当城市中住宅的市场越来越火、租房的市场越来越俏的时候，农民处于求利本能就会将房子在长高的同时，向前后左右扩张。因为原来的规划留出了这种扩张的可能。扩张的结果，就是我们今天看到握手楼、亲吻谋的景观。由此我们看到在农民求利本能的背后，是不是也有我们的政府对于城市本质的认识不足、对于城市发展的预测不足？

城中村为人们所诟病，还在于他的治安状况和卫生状况。但是同是城中村，不同的村之间管理的水平也大不相同。这说明，我们还是应该向管理要治安、向管理要卫生、向管理要计划生育。不能因为我们的管理水平不到位，就将城中村指为“毒瘤”。

3、推动社区自治，培养公民社会

作为移民社会的深圳，很难形成内地城市那样的一种街坊关系。特别是一座一座的住宅小区的建成，将城市空间分隔得支离破碎。在这些小区中，完全是一种过滤后的社会生活。门口有保安，还有一些戴着红袖标的“义工”，拦住来往的行人穿越。小区的道路、绿地、公共空间都不能与外部的城市社区共享，这些道路，白天晒太阳，晚上是停车场。我们的城市交通在这样的城市肌理下不可能到畅通。城市的各个住区之间成为利益分割的群体。如何在这样的现状下推动社区自治，培养公民社会就是一个全新的问题。实际上，最近一年多来政府的规划国土部门与一些居民小区的居民的对话，就说明了执政能力将更多地体现在与社区的关系中。

（三）调整政府内部结构，重组行政流程

1、在旧城改造中综合运用政府职权

全国各地在新城建设中都发现，必须有一个全面授权的专责机构来推动。这就是开发区的管委会。但是在旧城的改造和更新中却没有这样的专责机构。

深圳各区已陆续设立旧城改造办公室，福田区更设立了旧城重建局。由一个机构统一考虑旧城区的城市更新中的产业结构、社会结构、空间结构的重组，避免简单的大拆大建、综合运用政府权力、综合经营政府的资产和社会的资源。

2、此次规划国土分家，按简单思维可以按市辖区设规划国土分局。但是国土资源与行政区划间在空间是并不是完全重合的，因此深圳从实际出发设立东部的滨海分局和跨宝安与南头的分局。相信这对规划国土管理中的资源整合会有益处的。

（四）依法行政、依法治理

以城市公用事业市场化的进程为例。2003年建设部发出通知全国城市中的公用事业可以市场化。但是由于公共经济的特殊性并不为各地政府普遍了解，在公用事业市场化方面又没有定例可循，因此各地在推行过程中会留下很多的隐患。

有人因此断言，两三年内各地会在这一领域出现许多的问题项目。

全国在这一领域中做得比较理性的是深圳和北京。北京是以归纳逻辑，对典型个案（北京自来水十厂BOT）做深入研究，然后系统地总结出经验，向其他项目推广；

而深圳则是演绎逻辑，先进行地方立法：颁布《特许经营条例》。按照这个条例来指导各个具体的公用事业市场化的项目。这说明深圳市委和市政府在公共经济上逐渐走向成熟。

(李津逵 发表于 2005-8-29)