来源：《中国生态农业学报》2018 年 05 期

作者：骆世明

单位：华南农业大学

中国生态农业的制度构建可以分为指导如何进行生态农业建设的农业绿色行动清单制度和指导如何认定生态农业的生态农业认证制度。生态农业认证制度主要考察农业表现出来的结果是否符合资源匹配、生态友好、环境保护和食品安全等关键判别标准。农业绿色行动清单则是指导开展生态农业建设时，对农业生态系统结构、功能、输入和输出实施有效调控的一系列可选择措施。生态农业制度的构建需要遵循原则清晰、指标简洁、因地制宜、操作容易、激励有效、核查方便的方法。

文章论述了生态农业认证制度构建的指标体系、核查方法、信息公开、诚信记录、激励措施、认证程序等，还探讨了农业绿色行动清单制度的分类系统、内容表述、经济支持和运行程序等。

前   言

中共中央、国务院在2017 年发布了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》。文件要求通过“强化改革创新、激励约束和政府监管”以期达到“转变农业发展方式，优化空间布局，节约利用资源，保护产地环境，提升生态服务功能，全力构建人与自然和谐共生的农业发展新格局”。为此，文件提出了几个层面的制度建设工作。第1 方面是开展技术层面的制度建设，优化空间布局，厉行资源保护与节约措施，加强产地环境保护与治理，养护修复农业生态系统。第2 个层面是管理制度建设，包括科技制度、经济制度、法律制度、监测制度、宣传教育制度。第3 个层面是建立农业绿色发展保障制度，通过落实领导责任、建立考核奖惩制度和全民绿色发展行动来实施保障。这个意见为我国农业供给侧改革和生态转型的制度建设提出了方向，有利于克服我国农业绿色发展制度目前存在的短期项目多、长期政策少，原则陈述多、操作办法少，定性目标多、定量指标少等问题。

追求生态与经济协调与可持续的经济“绿色发展”是社会生态文明建设的一个重要领域。“农业绿色发展”又是“绿色发展”中的一个重要组成。农业绿色发展要求在“农业主要依靠资源消耗的粗放经营方式没有根本改变，农业面源污染和生态退化的趋势尚未有效遏制，绿色优质农产品和生态产品供给还不能满足人民群众日益增长的需求”的情况下寻求一种新的发展方式。生态农业就是一种通过积极采用生态友好方法，全面提升农业的生态系统服务功能，促进农业可持续发展的农业方式。生态农业与循环农业、低碳农业、农业清洁生产、多功能农业、环境友好农业、气候智慧型农业等概念互为表里。生态农业就是促进农业绿色发展的生产方式。生态农业的制度建设是构建我国农业绿色发展体制机制的重要方面。

随着我国社会经济发展从高速增长向高质量发展阶段转变，构建生态农业制度的时机也逐渐成熟。总的来说生态农业的制度构建应当遵循原则清晰、指标简洁、因地制宜、操作容易、激励有效、核查方便的途径。

1 生态农业制度构建的两个方面

我国生态农业从提出概念至今已经走过约40 年。这个阶段主要的挑战除了讨论学术概念与理论体系以外，最重要的就是如何开展生态农业建设。为此政府农业主管部门支持了各类生态农业试点和示范工作，农业专家和技术人员深入开展了大量的科研、调研和研讨。各地农民和农业企业在农业一线累积了丰富的经验，我国农耕传统的保护和挖掘也为生态农业提供了很多可以借鉴的宝贵案例。迄今为止，我国生态农业建设方法的核心是科学调控农业生态系统的结构与功能。具体调控方法可以分为“生态农业模式”及相关的“生态农业技术体系”。现在我国生态农业发展已经从仅仅关注如何开展生态农业建设，转向同时更加关注如何界定生态农业的阶段。只有科学认定生态农业，才有可能更好地实施农业的生态补偿，才可以建立生态农业产品市场，才可以建立起消费者对生态农业的信任，从而也才可能增强农业生产者对建设生态农业的信心。如何建设生态农业与如何认定生态农业的切入点非常不同。如何认定生态农业关键是看农业运行的结果，考察其外在表现。“英雄不问出处”，农业生态系统的内部结构和功能反而显得次要(图 1)。

因此生态农业的制度建设可以分为：1)建设生态农业的农业绿色行动清单制度，主要指导如何开展生态农业建设；2)对农业经营单位开展的生态农业认证制度，主要规范如何界定生态农业。农业绿色行动清单制度应当与生态农业认证制度分开，因为即使没有达到生态农业认证标准的农业经营单位，政府也应当鼓励其依据绿色行动清单开展生态农业建设。而就算是达到了生态农业认证标准的农业经营单位，政府也应当继续鼓励其根据自身条件采用更多农业绿色行动清单推荐的行动。因为生态农业建设没有最好，只有更好。

生态农业认证制度包括指标体系构建、认证核查制度、公开信息制度、诚信记录制度、认证激励制度和认证程序制度等。

要建立生态农业认证的指标体系需要重温一下建设生态农业的“初心”。因为农业生产采用方法的失当，导致了严重的资源耗竭、环境污染、生态破坏与食品安全问题。这些问题逐步成为全社会所关注的焦点问题，因此人们希望为农业找到一条资源匹配、生态友好、环境清洁、食品安全的生产方式，和一条全面提升农业生态服务功能的可持续发展途径。这就是生态农业。因此生态农业认证的一级指标体系可以分为：1)资源匹配与生态友好状况；2)环境保护状况；3)食品安全状况。值得指出的是为什么在设计一级指标体系时没有把经济效益与社会效益指标纳入呢？在经济效益方面，农业企业如果长期亏本就会被市场淘汰，不用在生态农业认证的时候太多关注。一些农场建立之初就是仅仅为了内部安全食品供应、团体休闲体验、传统农耕传承等，农场目标为非盈利。当这些农场严格按照资源匹配、生态友好、环境清洁、食品安全的要求运作时，生态农业不应当排除他们。因此生态农业认证指标体系中可以不列出经济效益。在社会效益方面，农业的社会效益涉及社会稳定、就业充分、社区和睦、文化熏陶、心灵教化、民俗传承等。单一农业经营单位在这方面的影响力有限，除了特殊情况以外，一般需要在有一定规模的社区、村落和乡镇层面开展社会效益评估更为合适。因此，面对单一农业生产经营单位的生态农业认证应当聚焦在生态环境效益这个主要矛盾上。

生态农业认证的一级指标要进一步分解为有利于量度和便于操作的二级指标。为了减少执行成本，只要抓住关键指标，这些二级指标也是越少越好。二级指标一个可行的方案如下。

建立低成本的生态农业核查机制是认证体系能否实施的关键。为此需要建立自查自检和抽查抽检制度。

如果说诚信档案的建立是促进经营者行为“自律”的机制，那么信息公开机制就是要建立起一种“他律”措施。

（1）农业经营场所的认证公示：农业经营单位所在农场要按规定树立公示牌，列出生态农业认证标准和监督举报渠道，让周边群众可以参与监督农业经营单位的实际状态。

（2）网络公示：利用信息系统和通讯系统，公示申报单位的有关信息。建立生态农业认证网站和手机APP，且具备举报功能。

（3）部门沟通：向环保、农业、渔业、林业、国土、卫生、食品等部门通报申报生态农业的经营单位名录，并间接征询或直接查询是否有违规记录。

（4）产品追溯：所有生态农业产品建立产品可追溯机制，有消费者监督和举报渠道。

（1）申报与核实：发现农业经营单位有弄虚作假情况后，地方农业主管部门告知农业经营负责人。经营者认为信息有误可以上诉到同级申诉部门或者上一级主管部门。经认真复核后，形成最后裁定。触及法律的可以通过司法途径解决。

（2）诚信档案分类：分守信与不守信记录，对于不守信行为按实际情况进一步分无意、有意， 轻微、中等、严重， 初次违反、屡次违反等。

（3）记录的利用：对于诚信良好的生态农业经营者，可以考虑采用免抽查和增加补贴等奖励措施。根据违规的诚信缺失严重程度，分别采用减少生态补贴，停止生态补贴，取消生态农业认证，索取损害补偿。违反法规的还应当追究相应的法律责任。

鉴于在传统的市场经济条件下，农业经营主体维护资源、生态与环境质量等公共利益时会产生经济外部性，其经济付出不能够完全在市场中得到回报。为此政府可以通过差异化市场的建立和政府补贴的方法来弥补市场失灵问题。

生态农业认证程序可以分为自查自检、提出申报、信息公开、抽查核实、审核批准、颁证奖励、证照使用、诚信记录和违规申诉等。

（1）完善指标：由于全国各地资源、环境、生态条件的差异和不同生产部门和产品的差异，生态农业认证的二级指标需要由各省市自治区具体化，有些地方甚至需要由县级因地制宜把指标具体化。由于科学技术进步和生产状况的变化，当新情况出现后，也需要及时进行年度修订。

（2）自查自检：农业经营单位根据生态农业认证指标体系，进行自查、自检， 并针对每条指标提供3 年或3 年以上的证据和说明。

（3）认证申报：农业经营者向农业主管部门提出生态农业认证申报，提交有关材料。在试点期间可以由农业部农业生态与资源保护总站接收申报。根据生态农业认证发展情况，审批权应逐步下放到省、市，最后可以下放到县。

（4）信息公开：农业主管部门负责公开生态农业认证申报信息，并负责收集反馈信息。

（5）抽查工作：农业主管部门负责抽查部署，可委托第三方进行专业抽查。

（6）审核批准与认证：农业主管部门进行内部审核。组织各方面专家对收集到的汇总材料进行审阅讨论，并通过投票方式决定获得生态农业认证的农业经营单位。

（7）颁证奖励：农业主管部门颁发“生态农业”证书，并按照政策执行生态农业奖励。有关资金按年度发放到该农业经营单位专属的银行账户。考虑到认证前3 年的农业绿色行为具备了持续性，为了降低认证成本，可以考虑生态农业的第1 次认证有效期为3 年，第2 次认证有效期为5 年，第3 次认证有效期可以延长至10 年。

（8）证照使用：农业经营单位可以在其单位张贴“生态农业”标识，可以在产品上使用“生态农业产品”标识。标识上有产地追溯条码和举报渠道信息。

（9）年度自检：农业经营单位每年要对照认证标准开展自查和自检工作，并向管理部门提交自查报告。

（10）诚信记录：农业主管部门建立诚信档案，接受各方面的投诉，根据投诉情况进行核查、分类、登记。对确实违反了认证标准的农业经营单位，主管部门停止其使用“生态农业”标识，并按照规定进行相应处罚。

生态农业认证的发展阶段可以根据发展规模分为：试点阶段、扩大阶段、普及阶段和常态阶段(表 2)。不同阶段的主要矛盾不同，因而采取的管理措施也应当有所差别。

（1）试点阶段：参与单位数量少，生态农业认证办法和农业绿色行动清单的执行流程不成熟，因此农业主管部门可以由农业部农业生态与资源保护总站负责，有关补贴经费来源可以依靠年度认证专项拨款。

（2）扩大阶段：参与单位数量迅速增加，有关认证办法和流程已经取得经验， 因此认证主要负责的农业部门可以下放到省、市、自治区级。农业部主要负责指导、监督和备案。有关生态农业认证与绿色补贴资金逐步列入各级政府的稳定预算体系。国家开始积极制定生态农业相关的政策法规，推动农业绿色发展走向法治轨道。

（3）普及阶段：由于生态农业的社会认可度逐步提高，超过半数的农业经营主体愿意按照生态农业标准实施管理和遵照农业绿色行动规范进行操作。

面对众多的农业经营主体，即使在省、市、自治区级也已经难以直接操作，因此需要把主要业务下放到县级农业主管部门。生态农业激励性补贴经费已经列入政府经常性预算，有稳定来源。有关生态农业和农业绿色行动的一系列支持政策逐步转化为国家稳定的法规，以“生态农业促进法”或“农业绿色发展促进法”等形式出现。

（4）常态阶段：农业经营实体普遍按照生态农业标准实施管理和遵照农业绿色行动规范进行操作。

不符合生态农业认证标准和绿色行为规范的农业经营方式已经被认为是违规甚至是违法行为。因此政策取向可以从激励为主，转为激励与惩罚相结合，即绿色清单与红色清单结合的方法。

各阶段经历时间的长短取决于各级政府的决心、投入的人力财力、生态农业制度建设的进展、各地生态农业经验的累积、农业经营者对农业绿色发展的认识等都有关系。

生态农业建设过程推荐采用的农业绿色行动，采用清单制度，成为农业绿色行动清单。农业绿色行动清单属于《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》中提到的“优化农业主体功能与空间布局”、“强化资源保护与节约利用”、“养护修复农业生态系统”等技术层面的制度建设。假如说生态农业认证把农业经营单位看成是一个“黑箱”，主要看其对外部资源、环境、生态及产品的影响，有一个相对一致的一级标准。那么农业绿色行动清单就是要打开农业经营单位这个“白箱”，根据其内部结构与功能，因地制宜、量身定做，选择适合自己的农业绿色行动组合。考虑到农业的区域性和行业特性，农业绿色行动清单不应当追求全国统一，而应按照各地生态农业累积的经验和成果分别在省市自治区一级或者县一级建立起来。

农业绿色行动清单可以根据生态农业建设的主要措施和农业生态系统的结构和功能进行分类。根据骆世明研究成果，可以选择如下的分类方法：

（1）属于生物层面的农业生物多样性利用与保护：包括轮间套作、立体种植、种养结合、立体养殖、轮牧制度、套养制度、果园覆盖、腐生食物链生物(蚯蚓、蝇蛆、食用菌)利用、病虫害天敌利用、微生物制剂利用、半自然植被(蜜源植物带、沿河植被缓冲带、坡地植物篱)的构建、农家品种的收集与利用、农业生物野生资源的保护与利用等。

（2）属于生态系统层面的农业循环体系构建：秸秆和植物副产物循环利用，包括直接回田、土地覆盖、堆肥还田、饲料原料、沼气发酵、食用菌生产、生物炭制作、工业利用(造纸、纤维、能源)等。畜禽粪便循环利用，包括堆肥制作、食用菌生产、蚯蚓生产、沼气生产、有机无机复合肥生产等。

（3）属于景观层面的农区景观布局：包括农区防护林体系与农田林网建设，水源林建设，绿色廊道与绿色斑块建设，水土流失拦截带(绿篱、缓冲带)构建，田埂、河道、排灌渠、道路、村落周边的绿化与美化等。

（4）与系统输入有关的资源节约、替代与增殖技术：资源节约技术包括节肥(因土配方施肥)、节水(滴管、喷灌、覆膜)、节能(节能灶、节能灯)、节药(无人机施药、新型喷雾器)等。资源替代技术包括有机肥替代化肥、绿肥替代化肥、有害生物综合防控方法(IPM)替代农药(诱虫灯、黄板、性诱剂、陷阱植物、驱赶植物、抗性品种)、再生能源替代化石能(风能、太阳能、生物能)等。资源增殖技术包括耕地资源轮作休耕技术、水产资源增殖与放流技术、农区有益生物资源的保护与增殖技术等。

（5）与系统输出有关的污染防治与环境保护与修复技术：包括人工湿地、生态沟、氧化塘、沼气池、拦沙坝、重金属污染土壤修复等。

一个理想的完整农业绿色行动清单表述内容应当包括：行动名称、行动内容、行动预期效果、行动预计成本、激励措施等(表 3)。制定农业绿色行动清单的过程就是把过往的研究和推广成果进行系统归纳总结的过程。发现支撑材料不足时，有利于促进生态农业绿色行动的进一步调研、研究和查询。个别农业绿色行动缺乏资料或者还没有建立激励政策的情况下，只要实践证实具备绿色效应，这些行动也应当先列出来。每个农业行动除了文字表述外，可以配以简单易懂的图表，最后装订成册，构成一本农业绿色行动指南。让农业经营者、农民、农场职工通过网络或者赠送方式获取，人手一册。这将有利于行动落地。欧盟有关国家为了落实欧盟共同农业政策和实施多功能农业制定了改善农业生态环境行动有关的实施手册，美国各州为了水土环境保护制定了“最佳农业管理措施”手册。这些经验都值得参考。

农业绿色行动的主要目的是协调农业的社会效益、经济效益与生态效益，实现资源匹配、生态优良、环境友好、食品安全。维护资源、生态与环境的努力属于公共服务范畴，因此政府可以通过转移支付对农业经营者的绿色行动实施经济补偿。补贴水平应当依据农业绿色行动成本大小、行动产生外部正效应大小、所在区域对该绿色行动的紧迫性、政府的支付能力、农业经营者对补贴水平的预期等。

绿色行动补贴的资金来源：（1）整合已经有的与绿色行动有关的支农项目和农业补贴经费，实施统筹使用，例如：耕地保护与质量提升补助项目、秸秆养畜项目、现代农业产业园项目、农业资源及生态保护补助项目、测土配方施肥补助项目、田园综合体建设项目、区域生态循环农业示范项目、国家级稻鱼综合种养示范区项目、农业综合开发土地治理项目等都可以纳入农业绿色行动清单补贴范畴；（2）新增的政府农业绿色行动专项投入经费；（3）因为农业绿色行动可以实现碳减排和COD 减排等污染减排，因此可能从新兴污染排放市场获得资金。

目前我国农业的补贴结构包括“农业直接补贴”、“产品价格支持补贴”和“农业综合服务支持补贴”等(图 4)。“产品价格支持政策”扭曲了农产品市场价格，因而补贴数量受到WTO“黄箱”政策的严格限制。由于近年来这部分补贴已经产生了产品国内外价格严重倒挂、生产利润下滑和国家收储代价巨大等问题，国家正在积极开展改革。“农业直接补贴”需要与面积及产量脱钩，以免扭曲产品市场价格，落入“黄箱”范畴。“农业直接补贴”还需要根据生态农业要求，逐步增加农业绿色发展的约束性要求，实现补贴的权责平衡。“农业综合服务支持”补贴中目前实行“生态环境保护奖励补贴”，有草原生态奖励和退耕还林还草补贴。这仅仅是局限在个别区域对个别行为实施的绿色补贴。今后在“农业综合服务支持政策”方面应当根据农业绿色行动清单增加“生态环境保护奖励补贴”的种类，并扩大补贴实施区域。

农业绿色行动补贴的申报、审批、发放和核查也需要建立一个低成本的运行程序：

（1）行动选择：农业经营者根据农场的实际情况和各个省市自治区的生态农业绿色行动清单，因地制宜，自主选择要采用的绿色行动组合。

（2）补贴申报：农业经营者向农业主管部门报告要采取的行动，详细阐述实施地点、实施时间、实施规模、估计生态环境效益和投资成本等，根据有关政策，在不超过补贴上限的范围内提出补贴水平申请。

（3）统筹审批：根据政府的对口经费预算、实施区域生态环境的敏感性、绿色行动的有效性、申报补贴水平，农业主管部门统筹审批，逐一落实。

（4）补贴发放：根据绿色行动的实际情况，可以分别采用事先投入、事后补贴、分批补贴等方式发放。

（5）效果核查：农业主管部门对接受补贴的农业经营单位，参考上述的生态农业认证方法，建立其农业绿色行动的信息公开制度、自查自检制度、抽样核查制度和诚信记录制度。

生态农业认证制度和农业绿色行动清单制度的构建将会有力推动我国农业的生态转型，促进我国农业的绿色发展。