在国际金融危机日趋严峻的背景下，小城镇发展的托底作用越来越突出。北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀教授指出，扩大内需的最大潜力在小城镇，实现经济平稳增长的最终落脚点也在小城镇。他认为，小城镇能够直接拉动投资和消费，是解决当前经济社会突出矛盾的基础支撑，应当纳入4万亿扩大内需的优先支持范围，加大力度推进社会公共资源向农村倾斜、城市公共设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖，形成城乡一体化新格局。本网记者就这一专题对彭真怀教授进行了采访。
记者：您一直关注小城镇发展，国务院研究室、光明日报等单位专门向中央报告过您的有关政策建议，是什么力量在推动您这样做？
彭真怀：我生在农村，长在农村，对小城镇有着天然的直觉。小城镇事关社会公平正义，事关城乡二元结构，事关国家可持续增长。作为一个学者，我认为自己应该正视这个现实问题，承担一份应尽的责任。
最近10年来，我一直关注小城镇经济、社会和体制等方面的理论与实践问题。在这个过程中，我对国家开发银行支持小城镇基础设施贷款进行了3年多的跟踪分析，陈元同志要求评审三局、研究局和培训局支持我的工作。我实地考察了100多个小城镇，重点调查了中山市港口镇、大连市杨树房镇和吴江市七都镇等20多个典型案例，获得了珍贵的第一手资料。因为做了这些基础工作，我能够对小城镇发展提出一些有针对性的政策建议。这些建议的具体内容，在国务院研究室第617号《决策参考》、光明日报第58期《知识界动态清样》上都有所反映。
记者：面对国际金融危机，我国正在千方百计拉动经济增长，您认为小城镇能发挥什么作用？
彭真怀：我认为，小城镇在拉动经济增长中具有托底作用，所有的政策最终都会指向小城镇这个落脚点。在国际金融危机的波及下，欧美等发达国家的市场需求下降，这表明拉动经济增长的力量正在从国外转向国内,从城市转向农村。结合我这些年的研究工作，我认为小城镇关联度高、影响面大，是连接城乡和工农的纽带，是农村社会公共品的提供基地和服务载体。如果能顺势形成以小城镇为抓手的经济政策，加快小城镇发展步伐，增加对小城镇各项事业的投资力度，我认为可以为扩大内需提供广阔的市场空间，提供持久的增长动力，具有纲举目张的统揽意义。
我想指出的是，任何一个不带偏见的人都会看到，小城镇在经济社会发展中的地位和作用越来越突出，成为农民安居乐业的家园，直接体现着农村经济社会文化、生态环境状况、农村面貌、农民生活乃至农村文明的总体水平。改革开放30年来，我国城镇化水平由1978年的17.9%提高到2008年的44.9%，增长了27个百分点。建制镇由1978年的2,173个，增加到2008年的19,249个，数量上增加了17,076个，再加上1.8万多个乡集镇，小城镇的人口、地域和规模显著增长，经济总量不断提升，社会事业快速发展，综合实力明显增强。
小城镇具备大容量的国内市场
记者：也许很多人都会质疑：小城镇怎么能拉动当前经济增长？您依据什么作出这样一个判断？
彭真怀：面对我国经济下行风险严峻的形势，我坚信小城镇是逆境中可以培育的一个有利因素。其实，早在2005年9月29日，胡锦涛总书记主持中央政治局第25次集体学习时就已经强调，要坚持走中国特色的城镇化道路，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。我认为这是从全局出发提出的重大战略目标，是梳理中央现行政策后得出的一个逻辑结论，对于国家未来走向影响深远，标志着更加清醒和务实的治国理念。现在的问题是，能不能把这个理念不打折扣地落到小城镇，保证中央的战略意图更加有力更加有效、更加切实可行。
从根本上说，保增长的关键就是要解决国内需求不足的问题。小城镇恰恰具备大容量的国内市场，需求旺盛。我注意到，引进一个品牌企业、一所知名学校、一家特色医院，或者建设一个特色市场，就可以拉动小城镇的经济增长。如果能解决小城镇80%左右的饮水安全、道路硬化、垃圾处理和生活能源自给，就能够在全国形成拉动经济增长的大格局。作为一种投资行为，小城镇的道路、桥梁和房屋建设，能够直接拉动建筑、建材和装潢等行业，拉动建材、冶金和机电等产品需求，提供大量就业岗位；作为一种消费行为，小城镇能够改变量入为出的传统观念，现代家具、电器、电话乃至汽车进入农民家庭，对启动农村市场具有有示范和辐射作用，可以实实在在地促进农村消费上一个新台阶。
记者：如果相对集中力量发展小城镇，会不会与各地正在实施的扩大内需项目发生冲突？
彭真怀：在怎样拉动经济增长这个问题上，我建议分清轻重缓急，既要讲量力而行又要讲尽力而为。一些地方拼凑上亿甚至几十亿的所谓大项目，大多集中在铁路、公路和机场等方面，很容易造成扩大内需借口下的重复建设，成为没有任何效益的投资灾难。我认为应当高度警惕地方利益、部门利益和集团利益对扩大内需政策的扭曲，眼睛向下，把小城镇作为拉动经济增长的有效抓手，从财政、金融、税收和基础设施建设等方面支持小城镇发展。
我注意到，中央提出建党100周年时全面实现小康社会，现在距这个目标只有10多年的时间。如果在决策上再有迟疑，这个目标就会面临严峻挑战。抓住小城镇这个城乡空间网络的关节点，我认为是抓住了建设小康社会的关键环节。打个比方说，如果未来10多年内集中发展1万个小城镇，就可以在2020年之前就地吸纳1～1.5亿农村富余劳动力；如果这些小城镇建成区面积以每平方公里投资1～2亿元计算，每年应该能带动不少于3,000亿元的关联投资，增加近千万城乡人口的市场消费。这是一场攻坚战，投资少、见效快，意义特别重大，只要不被干扰所惑，就可以为内需型经济增长奠定长期的利好基础。
小城镇的保增长作用应得到更多认同
记者：事实上，对小城镇发展的地位与作用一直存在争论，您怎样看待这个问题？
彭真怀：是的，对于我国怎样发展小城镇，确实存在着不同意见。1953年确认“城市太大了不好，要多搞小城镇”；1980年定为“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”；1990年修改为“严格控制大城市规模，合理发展中等和小城市”；2002年以后调整为“大中小城市和小城镇协调发展”；2006年“十一五”规划，又把“城市化”恢复为“城镇化”。
很多人会问，“城市化”与“城镇化”有什么不同吗？其实，国际上通行的“城镇化”概念，在我国一直被片面地理解为“城市化”。1980年以后，有关法律法规就开始表述不清，甚至自相矛盾。比方说，《中华人民共和国城市规划基本术语标准》指出：“城市化是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。”《中华人民共和国城市法》却表述为：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”，把建制镇也不恰当地被纳入城市范畴。
这种从概念上引发的争议，客观上导致小城镇发展走样变形，优惠政策、国债发行和银行贷款等方面全部偏好大中城市。我在各地调研时经常听到反映，在大城市建设水平甚至超过一些发达国家时，我国对小城镇拉动经济增长的作用一直认识不足，重视程度不够，10多个中央部委多头管理，政策资源和资金项目严重分散，形成不了有效合力。因此，澄清模糊认识，防止片面化和简单化，在应对国际金融危机的背景下显得十分紧迫。
记者：发挥小城镇在扩大内需中的托底作用，您认为还存在哪些主要问题，或者说我们还需要克服哪些障碍？
彭真怀：作为扩大内需最终落脚点的小城镇，我认为应在中央和地方政府工作中得到更多的认同。现在大家都有一个共识，扩大内需的注意力，在于启动面广量大的农村消费市场，在于配套与之相关的经济政策。但对于小城镇的托底作用还不是十分了解，存在一些制度层面的问题或障碍。我认为这些问题不解决，障碍不克服，就会影响小城镇在扩大内需中发挥应有作用，就会影响大中小城市与小城镇协调发展，就会影响拉动当前经济增长的全局。
首先是扶持政策缺乏协调。地方政府支持小城镇发展的积极性很高，但是中央各部委的扶持政策协调性不够，各吹各的号，各唱各的调，没有形成推动小城镇协调发展的合力。
其次是规划管理水平偏低。小城镇规划水平不高是一个非常普遍的现象，目标定位不明确，重点不突出，省、市、县、镇各级规划不衔接。有的规划已经到期或即将到期，有的规划可操作性不足，缺少有效实施手段。
第三是地方财政配套困难。从1994年中央与地方实行分税制改革后，中央和省对市、县（市、区）两级的财政分配体制进行了多次调整，大部分县（市、区）财力不足。在这种情况下，中央和省实施的小城镇基础设施、公共设施和环境建设项目，一般都会要求地方财政配套投入，造成地方财政风险偏大，社会资源利用不足。
第四是体制改革相对滞后。小城镇传统管理模式涉及行业较广、部门较多，与市场经济不匹配，很多体制性难题有待突破。正在摸索中的乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免，在目前还很难适应经济社会发展要求，很难适应改革所带来的资金来源变化，很难适应人、才、物管理模式的变化。
第五是增长机制尚未形成。乡镇企业绝大多数改制为民营企业，就地消化农村富余劳动力的传统模式发生了变化，通过乡镇政府办企业、以工哺农、以工兴镇的机制已经衰退，但新的增长机制并没有同步形成，产业同构的问题比较普遍。
扩大内需的增长潜力在小城镇
记者：现在，我们面临的紧迫任务是拉动经济增长，小城镇面广量大，会不会出现“撒胡椒面”现象？
彭真怀： 在扩大内需的大背景下，小城镇的总体发展思路应当是稳定数量，提高质量，重在建立城乡统筹的公共财政、社会保障、教育卫生、城乡规划和基础设施等管理体制和运行机制，为农村经济发展提供可靠的依托。我建议发挥重点小城镇的示范效应，优先支持直辖市、省会城市和副省级城市的卫星小城镇；优先支持经济实力较强、具有较大发展潜力的小城镇；优先支持有资源、有特色和有主导产业支撑的小城镇；优先支持经济发达、城镇密集区域的小城镇，形成抓好一个点、带动一个面、影响一大片的效果。
从我在江浙一带了解的情况看，小城镇发展应该注意3个方面的问题：一是要坚持以人为本，突出农民主体地位，健全公共服务体系，真正做到以工促农、以城带乡，加快推进城乡一体化进程；二是要坚持提升能力，在“好”字优先的前提下注重量的扩张和质的提升，重视消化农村富余劳动力与新型城镇化结合，做到农产品加工业与现代服务业配套；三是要坚持统筹兼顾，发挥资源禀赋特点，营造良好的宜居宜业环境， 增强集聚功能、市场功能和服务功能，成为具有较强服务能力和辐射能力的农村区域性消费中心。
记者：在扩大内需的总体部署中，您认为小城镇扶持政策的重点应当放在哪些方面？
彭真怀：我认为，中央各部委首先应当握指成拳，形成合力，把繁荣小城镇经济作为制定扩大内需政策的重要原则。其中最重要的有3点：一是放宽小城镇农转居的户籍政策，推进农村富余劳动力就地向非农产业和小城镇有序转移，多渠道增加农民收入。二是构建城乡统筹的社会保障体系，增加教育、医疗和文化等服务设施，解除小城镇居民在消费支出上的后顾之忧，培植农村消费市场的购买力。三是探索农村土地有效流转方式，土地增殖收益主要应返还给农民，保证农民带着资产进入小城镇，失地不失利、失地不失业。
大家心里都很清楚，扩大内需的终极目标是启动农村消费市场，农民有收入才会有购买力。从当前情况看，农民收入主要来自农业和外出务工，受国际金融危机的影响，东部沿海的出口加工企业开始分批裁减员工，中西部地区随之出现了农民工返乡潮。我很担心的是，一方面外出务工收入中断，另一方面通过传统农业本身增收又十分困难。在这种形势下，小城镇的主要职能应当体现蓄水池的作用，引导农民创业，改变农村人口固守农业找饭吃的传统格局。
记者：拉动经济增长在本质上要求出手快，但小城镇规划管理水平低又是一个普遍现象，会不会因此限制小城镇发挥应有的作用？
彭真怀：小城镇是发展县域经济的重要载体，是推进农村富余劳动力就地消化的重要平台。作为扩大内需的有效抓手，小城镇在当前形势下如何提高规划管理水平，是应当高度关注和认真解决的重大课题。我曾经在不同场合多次建议，现有每年200亿元的村村通公路、农村电网改造和通讯建设，应当注意与小城镇整体规划协调，以免通了公路、电网和通讯的村庄可能被撤并而造成浪费。
就我所了解的情况看，小城镇规划应考虑3个功能：一是对周边农村的辐射带动；二是与大中城市的通道连接；三是对垃圾和污水的统筹处理。特别重要的是，民以食为天，扩大内需应当保证粮食产量的稳定增长。要按照改造镇中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村和节约村庄占地总量的要求，优化小城镇规划布局，稳定粮食播种面积，守住18亿亩耕地这条红线。
记者：面对小城镇财力有限的实际情况，您认为怎样切割“4万亿蛋糕”比较合理？
彭真怀：很多人都指出，“城市腿长、农村腿短”的状况，对国家长期繁荣稳定已经构成了风险，但又找不到具体抓手。我认为，在现有城市体系的基础上着力发展小城镇，增强小城镇的承载功能，是基于对基本国情的清醒判断，是启动农村消费市场的要害所在。应对国际金融危机，最根本的还是要守土尽责，靠立足各地资源条件、环境优势和人文特色，构建城乡互动的产业发展格局。
拉动经济增长的第一位任务，就是要为农村富余劳动力提供稳定的就业，为农村人口提供更多更完善的公共服务，减少农民在教育和医疗等方面的支出，从而稳定他们的收入预期。我一直认为，不能为了解决短期问题而忘了长期目标，4万亿资金至少应该对返乡农民工的就业有所帮助，否则就只能是一次简单的投资扩张，很难为长期发展奠定一个坚实的消费基础。
针对小城镇扶持资金不完备、不配套的情况，我建议在4万亿资金里拿出一部分，采取“资金下移、缺口上移”的措施，相对集中地用于小城镇发展。对现行的贷款政策要进行调整，减少审批环节，扩大小城镇资金贷款范围。在条件成熟的地方设立村镇银行，不要一刀切地每个省就搞两个试点。鉴于中西部地区普遍出现的农民工返乡潮，应注意引导农民对可以直接受益的小城镇基础设施投资投劳，建立政府引导、农民和集体投入为主体的小城镇建设资金投入机制。
记者：释放小城镇在拉动经济增长中的巨大潜力，需要从中央到地方的更多认同，您对下一步研究工作有什么打算？
彭真怀：我会继续把小城镇放在扩大内需的大背景下思考，放在拉动经济增长的大框架里研究。希望在大家的共同努力下，小城镇能够上升为应对国际金融危机的国家战略。我认为，小城镇是农业产业化的载体，是农民生产生活的家园，是推动新农村建设的基地。在我国，要解决农民问题，就要大量消化农村富余劳动力；要解决农业问题，就要积极壮大非农产业；要解决农村问题，就要切实促进小城镇发展。我相信，这是一条通向繁荣的必由之路。