张志宏:关于我国加工贸易若干重大问题及其对策建议
作者：张志宏 浏览：1261次 时间：2005-01-31
加工贸易在我国对外经济贸易乃至整个国民经济体系中都占有十分重要的地位，并对我国改革开放以来的经济社会快速发展作出了重大的贡献。但是，近年来，国内对加工贸易的非议之声日渐增多，国家对加工贸易的政策调整过多，监管趋严，在一定程度上影响了我国加工贸易的稳定和发展。因此，如何正确评价加工贸易的作用和地位，科学分析其中存在的问题，及时澄清对加工贸易的一些偏见，探讨加工贸易发展的方向、管理办法和政策，已成为当前全国外向型经济管理部门和外商投资企业广泛关注的迫切问题。为此，本文就相关问题谈谈我们的看法，供决策层参考。
一、关于加工贸易的地位与作用
１、加工贸易是我国现阶段最重要的出口贸易方式，它在我国对外经济贸易乃至整个国民经济体系中都占有十分重要的战略地位。据统计，1999年我国加工贸易出口总额1108.7亿美元，占全国出口总额的比重达到56.9%。1999年加工贸易出口总值与国国内生产总值的比值为11.2%；与全国工业总产值的比值为7.3%;加工贸易对中国工业总产值的贡献率约达13%。1997年外商投资企业缴纳税收约为762.4亿元人民币，其中加工贸易为国家创造财政收入266.8亿元人民币。据1998年1~6月份的统计,加工贸易对国内生产总值增长的贡献率为11.4%,拉动GDP增长0.84个百分点。在1998年外贸对国内生产总值增长2%的贡献率中，加工贸易就在其中起到相当关健的作用，它为我国抵御亚洲金融风暴袭击立下了汗马功劳。多年来我国经济增长很大程度上是由于外商投资牵引拉动的，而加工贸易投资就占全国实际利用外资总额的70%左右，可见加工贸易对全国经济增长的贡献功不可没。
２、加工贸易对我国经济的另一个重要贡献就是增加国内就业岗位，促进社会稳定，保障国内产业结构调整战略和国企战略性改组措施的实施。粗略估算，全国加工贸易工业企业直接就业人员约达2000多万人，另加上依托加工贸易从事配套产业和服务业的就业人员，总计就业人员达到4000万人以上。如果按照每个就业人员养活3人计算，则加工贸易养活了1.2亿以上人口！这一巨大贡献通常被人们忽略，这在近年国内经济紧缩，许多企业开工不足和下岗人员日益增多的条件下显得尤为可贵。如果没有加工贸易企业接纳这样庞大的就业大军，国内产业结构大调整和国有企业改革的下岗分流以及农村富余劳动力的转移就很难顺利实现！
3、加工贸易已经成为沿海地区外向型经济的最重要的支撑力量。广东省多年来在全国各省市经济总体实力排位中始终名列前茅， 1999年全省出口总额约占全国出口总额的39.9％。出口是带动广东经济发展的火车头，加工贸易对广东经济的贡献举足轻重。1999年广东省加工贸易出口总额占全省出口总额的比重达到77％。深圳市是我国影响最大的经济特区之一，20年间创造了国内生产总值年均增长31.2%，工业增加值年均增长41.8％，地方预算内财政收入年均增长45.4％,出口年均增长42%的经济奇迹。深圳市加工贸易在创造经济奇迹中贡献特别显著，1999年全市加工贸易出口总额238.64亿美元，占全市外贸出口总额的比重达84.6%。加工贸易出口增值率为35.4%，净出口占全市ＧＤＰ的比重为36.1%。深圳市出口额分别占全省、全国外贸出口的36.3%和14.47%；深圳市加工贸易出口分别占全省、全国加工贸易出口的39.52%和21.52%，为深圳市外贸出口总额连续７年居全国大中城市的首位作出重大贡献。1999年深圳全市加工贸易企业全年实现工业产值1829.6亿元，占全市工业产值比重84.6%；实现工业增加值505.4亿元，工业增加值率为27.6%，占工业增加值比重为86.2%，占全市GDP的 35.2%。
4、加工贸易为我国扶贫攻坚工作作出重大贡献。如果按每个劳工每月向家庭寄回200元计算，4000万就业人员，每年汇回扶贫款就高达960亿元人民币。这种巨额扶贫资金，按国家目前的财政实力是怎么也没有办法筹措的，而且这些资金可以不通过任何中间环节，直接进入到贫困百姓手足，不会像国家扶贫资金那样，要通过许多环节，容易被地方贪官截留或侵吞。深圳市龙岗区1999年通过邮政汇出的资金达37亿元。这些钱主要是外来劳工的汇款。贵州罗甸县是龙岗区的对口扶贫地区，现在罗甸县有约２万人在龙岗区打工，这些人每年向该县汇回款项达到4000多万元，而该县的财政收入也只有3000万元左右。这样的汇款对该贫困县的巨大贡献是显而易见的！在罗甸，哪家有新楼新房，哪家一定有人在深圳等地打工，这已经成为罗甸的一种可喜的经济现象。据有关报导，在井冈山和延安革命老区近年所办的工厂有90%都是由那些当年出来深圳、广东打工，学到技术和管理经验，掌握市场后的打工者创办的。这说明加工贸易不仅为贫困地区创造了大量的扶贫资金，还启动了当地经济发展的发动机，为当地经济可持续发展装上了助推器。
５、加工贸易为实现我国对外贸易进出口飞跃发展，迅速提高我国的整体经济实力，提高我国的国际经济政治地位，增加我国在国际经济贸易谈判权威，起到了龙头作用。加工贸易在促进我国沿海地区及早与港澳台经济联合与衔接，促进两岸三地经济技术交流，推动大中华经济的稳定繁荣和产业升级，进而促进港澳顺利回归和平衡过渡，为两岸增加沟通渠道，实现祖国最终统一都作出了不可磨灭的巨大贡献。
此外，加工贸易在推动我国工业技术水平升级、引进境外先进技术和先进管理经验、推进我国市场经济体系建设和为国有企业建立现代企业制度提供示范作用，全面改善我国产业技术结构和企业结构方面都起到了不可替代的作用。同时在推动我国经济贸易体系和法律体系与国际接轨，推动中国加入WTO的进程方面同样发挥了重要的桥梁作用。
６、加工贸易对深圳市龙岗区经济发展贡献巨大。这种贡献除了表现在人们熟知的引进技术和先进管理经验，吸引外资、增加就业、培养和锻炼外向型人才，繁荣商贸，促进经济体制改革和社会全面进步等方面外，还突出表现如下三方面：
第一，龙岗区加工贸易为国家和地方创造了大笔经济收入的源泉。据粗略估算，1993年以来，龙岗区仅"三来一补"的工缴费创汇收入累计达18.35亿美元。加上其他各项收益，加工贸易每年对龙岗区经济总贡献约达70~80亿元人民币之巨，建区7年来累计贡献总额达500多亿元。这种巨大的经济贡献是其他任何经济形式也难于比拟的。它们是龙岗区城市基础设施和公益事业建设最重要的经济源泉，是当地人民生活迅速提高并达到小康水平的根本保证，是全区社会经济发展的最重要的经济支柱。
第二，加工贸易在龙岗区整体经济结构中占举足轻重地位。出口是带动龙岗区经济快速发展的火车头，出口产值约占全区工业总产值的90%。在出口总额中几乎都是加工贸易出口的贡献，加工贸易出口占出口总额的99.27%。
第三，加工贸易为提高龙岗区外向型经济地位作出重大贡献。据 1999年统计资料，在全国1949.3亿美元出口总值中广东出口占39.9%，居十分重要的地位，而深圳出口占全国出口总额的1/7；龙岗区出口又占深圳市出口总额19.5%，占有重要地位。在加工贸易出口方面地位就更加突出，1999年龙岗区占全国加工贸易出口的1/20。可见，龙岗区为全国的出口贸易作出了重要贡献。
龙岗区1999年共有"三来一补"企业2863家，"三资"企业1245家，全部从事加工贸易业务，加工贸易出口总额达54.68亿美元，加上一般贸易，全部出口总额达55.1亿美元，超过同年国内2１个省、直辖市的出口值，仅低于上海、江苏、浙江、山东、福建、北京、辽宁和天津７个省市的出口水平。仅龙岗一个区的出口总值相当于落后地区吉林、 黑龙江、山西、海南、内蒙、重庆、贵州、甘肃、宁夏、青海、西藏11个省份的出口总和（56.83亿美元）!(见附表)
由此可见，加工贸易的发展，为龙岗区出口贸易在全国外向型经济中地位的提升作出了重大贡献。
二、关于对加工贸易的认识误区
由于改革开放初期从事加工贸易经营的企业普遍存在能耗大、污染重，管理水平不高，劳资矛盾较大，及利用加工贸易渠道走私问题；目前确也还有部分从事加工贸易业务的企业的状况不能令人满，因此，有一些人就此以偏概全，只揪住加工贸易中存在的一些不足和缺陷，不能充分估价加工贸易对国家经济社会大局的巨大贡献和突出作用，看不到加工贸易本身经济结构出现的积极变化，夸大加工贸易企业存在的问题，不是想采取积极的办法来引导和推动加工贸易向健康、稳定的方向发展，甚至因噎废食，试图限制甚至取消加工贸易。这是极端错误，也是十分危险的！目前存在着种种怀疑和否定加工贸易的思潮，诸如，加工贸易低档论，加工贸易与国内产业无关联论，加工贸易走私冲击国内产业论，加工贸易地方有利国家无益论，加工贸易受外方控制风险论，加工贸易扩大沿海与内地差距论，等等。这些错误观点不利于端正舆论导向稳定外商投资，这对于我国进一步充分利用加工贸易方式推进改革开放，实现我国产业战略调整目标和参与全球经济一体化的经济竞争，化解我国已经非常严峻的国内就业形势，进一步吸引国外境外直接投资为我国经济建设服务，乃至保证整个国民经济的稳定、健康和快速发展都将产生十分不利的影响。
事实上，今天的加工贸易结构已经发生了重大变化，初创时期相伴生的一些污染大、能耗高、对国内产业带动小的问题，随着我国可持续发展战略的全面实施和自身技术水平的提高正在逐步得到解决。1999年全国高新技术开发区出口中以加工贸易经营为主的"三资"企业所占的比重达到70%以上。深圳市1999年加工贸易出口总额中，高新技术产品出口比重达到37.6%。这些事实证明，加工贸易完全可以与资金密集、技术密集和高新技术产业相结合。
随着国家对加工贸易企业及其产品逐步实行国民待遇，以及国内企业对加工贸易生产营销过程的参与程度的提高、技术吸收与创新及市场渠道的掌握程度的增加，加工贸易对国内产业的带动作用正在日益增强。加工贸易生产经营不仅需要国内的劳工、土地、厂房和水电道路等配套基础设施，也需要国内的原辅材料和零配件，需要国内运输和国内服务业支持，从而加工贸易就客观上带动了国内城市基础设施建设，建筑和房地产业、运输业、原材料和零部件制造业、机械制造业、办公设备和家具制造业及服务业、旅游产业、信息通讯等许多产业的全面发展。
一些人根据近年海关查获的走私大案要案中加工贸易在案件数量和案值上占一半左右，就认为加工贸易是走私的主要罪归祸首。这种判断值得商榷。一是因为加工贸易在出口总额中本来就占多数，其问题相对多些也不能当作应该特别歧视的理由。这就同如下的比喻一样荒唐。中国人口本来就比其他各国人口大得多，其中犯罪绝对人数比许多国家也可能较多，依此就武断地认为，中国人特别容易犯罪，应在国际上制定较高的人权约束标准来管束中国人，这显然不对。二是应把利用加工贸易渠道走私与加工贸易企业走私行为区别开来。海关统计中的加工贸易走私案件和案值大多数是不法分子利用加工贸易名义，作假合同，办"三无"假工厂进行的走私，而不是真实的加工贸易企业所为。广大加工贸易厂商因此受到连累实不应该。三是产生走私现象的主要根源之一是管理层少数工作人员中存在贪污腐败行为，而不是广大守法加工贸易企业，故打击走私应重点从加大政府机关反腐力度着手，而不是采取代价过大的繁锁管理。近年来海上缉私，查处湛江、厦门等地的走私大案中揭露出来的情况就充分说明了这一点。 我们相信，随着进口关税水平的大幅下降和政府反腐力度的加大以及缉私工作的加强，利用加工贸易走私的问题最终一定能得到低成本的有效遏制。
同样，其他一些偏见性论点也是经不起推敲的，由于篇幅所限，这里不再烦述。
三、关于当前加工贸易发展的政策障碍
由于个别不法分子利用加工贸易渠道走私，国家近年来对广大加工贸易企业采取了严密的海关监管政策，这顾然对抑制走私起到了积极的作用，但同时也产生了极大的负面影响，使大多数守法经营企业受到不应有的连累。这种因少数人生病就让大众吃药的管理办法显然不妥。近期许多外商和基层干部群众对现行的国家加工贸易政策抱怨较多，反映强烈。目前我国加工贸易政策主要存在如下几个问题：
1、对保税进口料件采取企业分类与保证金台帐实转管理，具体操作处罚过严，许多守法企业受到连累。据广东省政府有关部门最近组织的联合调查和海关广东分署统计，2000年上半年全省共有540家A级企业受到降级处罚，占1999年底A类企业总数的21.6%；C类企业则从1999年底253家增至296家，增加17%。其中深圳市2000年上半年A类企业减少246家，降幅为21.8%；C类企业增加到接近原来数量的4倍。这些受降级的企业绝大多数是由于口岸海关对企业轻微技术性违规处罚的结果，并非企业故意所为，更非企业故意逃证、逃税、逃套汇违法行为的结果，而是由于多数企业对通关管理的企业流程及报送业务不熟悉，忙中出错造成，有的甚至是企业在技术程序上无法避免的。深圳关区2000年上半年录入2377份处罚决定书，90%都是口岸海关对企业轻微技术违规的处罚，黄埔海关也有类似的情况。
过于严格的处罚措施，严重影响多数守法企业的正常生产经营。一是增加企业流动资金积压。据海关广东分署测算，2000年上半年由于20%的A类企业降级和C类企业有17%的增幅，全省因而增缴台帐保证金达10亿元人民币以上，加上2000年上半年实际缴纳的保证金51.2亿元人民币，共达60多亿元人民币，如此巨大的流动资金积压，给企业运作带来了极大困难。二是增加企业管理成本。由于进出口申报管理手续过于繁杂，不仅增加企业报关核销直接办事成本，还影响生产交货时间和企业正常运作，也容易滋生以权谋私和腐败现象，增加企业无形成本。
本来，《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于进一步完善加工贸易银行保证金台帐制度的意见的通知》(国办发［1999］35号)及海关相关配套管理办法出台的指导思想是要通过规范管理，保护绝大多数守法企业，尤其是鼓励大企业扩大出口，打击少数利用加工贸易渠道走私、逃套汇和漏税行为。但是一年来的执行结果却不尽人意，许多守法企业受到连累。这说明这种为了防止少数企业走私，让多数企业受累，把有意违规与无意违规，一般轻微技术违规与走私漏税违法行为混淆起来的分类管理办法实不可取。
从宏观上看，上述管理办法直接影响了加工贸易发展，也影响了外商投资信心。在过去很长的时间里我国加工贸易出口增长都比一般贸易增长快，而2000年上半年全国一般贸易出口增长52.2%，比加工贸易增长28.8%，快近一倍。广东省2000年上半年加工贸易出口仅增长22.9%，低于其一般贸易出口增长83.1%的60个百分点，出现了巨大的反差！由于我国改变进口设备税收政策和加工贸易政策频繁变化等原因，我国实际利用外商直接投资增长率呈逐年下降趋势，自1994至2000年上半年，增长率分别是22.7%、11.1%、11.2%、8.5%、0.5%、－11.4和－7.5%，形势日益严峻。由于加工贸易相关投资在实际利用外商直接投资中占有主导地位，所以加工贸易政策的变化对于我国吸引外商投资的负面影响不能低估!
2、加工贸易合同半年备案的方法不太科学，料件核销手续繁锁。一是由于市场的变化，企业在实际生产中很难准确预料半年内的实际订单和用料情况，往往造成有订单没有合同备案，需要临时补办合同手续，影响正常生产经营；或造成有合同接不到订单，浪费合同，又影响下一个半年的合同备案额。二是海关在审批企业的原辅用料时，是以理论值作为计算依据的，而企业的原辅实际用料往往与理论值差距较大，企业由于主要原材料与辅料的不配套，造成生产用料难以平衡；三是海关规定来料加工企业产品转厂核销手续要到被转入方所在地海关办理，由于来料加工企业部分产品每月需转厂几个地区，这样企业报关员常年累月奔波在外，造成企业的人力、物力损耗；四是个别海关对企业产品转厂运输有时间限定，所有货物一律规定7日内运完，否则须重新到海关办理手续；五是不同地区的海关用不同的计量单位，对同一产品，有的用重量单位，有的用数量单位，由于海关之间计算机不联网，计量单位不统一，给企业造成不必要的麻烦。
3、各地加工贸易政策不统一，管理部门过多，企业抱怨办事程序过于繁杂。各海关管理标准不统一，各地方加工贸易税收、工缴费结汇、外来劳工等政策不一致。各地方立项、审批及其它办事程序差别都比较大，一是增加企业了解政策的难度；二是容易造成地区之间恶性竞争。管理部门横向涉及工商、税务、海关、外汇、外经贸、劳工保险、消防安全、国土、建设、环保等部门，纵向涉及商务单位和村、镇、县区、市、省及国家多个层次，办事程序过于复杂。现在兴办企业办事手续越来越多，时间越来越长，外商和基层抱怨很大。
4、"三资"企业实施出口产品增值税"免、抵、退"政策，对三资企业加工贸易发展有负面影响。根据财税字(1998)184号文，对于1994年1月1日以前及以后设立的外商投资企业(以下称"老三资企业"和"新三资企业")，其进料加工货物增值税分别于2001年及1997年开始实行"免、抵、退"税收政策,为解决由此产生的负面影响，国家同时提高了出口产品退税率。但实行这一政策，不仅使进料加工贸易企业直接增加增值税赋大约为6~8%,而且还因为国家分配给沿海地区的退税额度严重不足,加上办理退税手续时间过长,造成大量企业流动资金积压,严重影响企业的正常生产经营,问题十分突出!此外，来料加工企业和"三资"企业之间料件转厂也成为极大难题。
在现行加工贸易政策中除了上述问题之外，还有国家商检部门对加工贸易"三资"企业进口设备检验费和加工贸易企业进口料件及产品出口检验费征费过高，征收面过广，商务单位收费不合理，企业内部管理不规范，劳资矛盾突出等亟待解决的问题。
四、关于进一步发展加工贸易的几点建议
针对目前存在的对加工贸易的思想偏见和现行的加工贸易经济政策问题，我们特提出如下几点建议：
(一)国家要从贯彻落实邓小平关于"三个有利于"的原则出发，排除一切干扰，采取一切有效措施，继续坚定不移地鼓励和支持加工贸易经济发展，与此同时促进其产业升级，并成为一项长期坚持的战略方针。
(二)建议国家有关部门与沿海地区基层工作者共同组成加工贸易政策调查研究组，深入基层和广大加工贸易企业，开展广泛深入的调查研究，了解真实情况，特别是要对国家35号文以及海关的相关配套政策执行以来的实际效果进行全面分析，研究其正负面影响，尽快采取措施，扭转加工贸易发展的不利局面，进一步制定加工贸易发展规划和政策，防止延误加工贸易发展机会，为科学决策提供依据。
(三)建议设立国家级社会科学研究攻关课题，开展加工贸易理论的系统研究，重点弄清加工贸易在我国经济政治生活中地位和作用的科学评价问题，加工贸易与国民经济诸方面的关系问题和目前人们对加工贸易存在的许多争议性的大是大非问题，为科学决策和正确舆论导向提供理论基础。目前我国的加工贸易已经发展到相当规模，大量的加工贸易实践中取得的经验需要及时总结并进行理论概括，加工贸易实践中遇到的许多理论问题亟待进行研究探讨。但是，至今我国经济理论界和决策研究机构对加工贸易问题的研究极为缺乏，这与快速发展的加工贸易实践很不相称，亟待改变。
(四)建议国家严格地把企业技术性违规行为与走私行为区别开来，放宽对技术性违规行为的处罚，严查少数企业的走私行为。查处走私行为可以采取重点跟踪和抽查的办法进行。海关对企业进行分类管理要与地方经贸部门密切配合，以便有效、全面掌握个别带有走私行为企业的情况，及时予以查处，并保障广大守法企业的正常生产经营活动。
(五)建议国家统一各地加工贸易相关政策法规和办事程序，从总体上改善外商投资软环境，降低企业经营成本，减少地区之间不正当竞争。
(六)建议国家有关部门将来在出台新的加工贸易政策之前，建立决策咨询期制度，广泛听取各方意见，保证国家政策的科学性、稳定性、权威性，避免过大震动和政策的频繁变化；同时建立政策发布后执行实施前的缓冲过渡期制度，以便企业和基层政府部门做好各项过渡和衔接工作，避免造成工作紊乱，影响经济发展。
(七)建议国家加大资金投入，加快推行电子报关所需的计算机联网基础设施建设和现代化监管制度建设，简化办事程序，提高报关和通关速度，促进加工贸易发展。
(八)建议国家打击走私的重点放在加强海关内部监管体系建设和加强政府工作人员反腐保廉制度建设上来，减少对加工贸易企业正常生产经营的障碍，提高综合管理效率。