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彭真怀:新型城镇化的战略与策略

作者:彭真怀     浏览:1678次    时间:2013-06-13

   在十八大和中央经济工作会议上,中央提出积极稳妥推进城镇化,走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。这是一个治国新思维,牵一发动全身,具有纲举目张的战略统揽作用。我认为宁可把前期工作准备得充分一点,也要把真相和全貌调查清楚,把本质和规律掌握准确,把思路和对策研究透彻,做到成竹在胸,全局在握。从这个意义上说,开展新型城镇化大调研,不仅是一种战略与策略选择,而且直接关系稳增长、调结构和转方式的得失成败。

一、新型城镇化是一项新命题,需要纠偏反思。


今年元旦后,我在河北、广东和安徽等地调研,发现基层对新型城镇化的理解存在很大偏差,迫切需要释疑解惑。从我了解的情况看,地级以上城市普遍抵触有序推进农业转移人口市民化,认为这个提法不切实际。县、镇(乡)一级对新农村与新型城镇化之间的关系理不出头绪,大多认为还是换汤不换药。新型城镇化究竟“新”在哪里?我认为决策前应充分听取各方面的意见和建议,掌握全面、系统和真实的决策依据;决策中应提出多种方案,分析比较,优中选优;决策后应跟踪决策的实施,不断修订完善。


中央提新型城镇化时,十分明确地指出要“趋利避害”。但究竟避什么害?害到什么程度?没有人敢于正视或愿意深究。我认为,这个害就是地级以上城市(三沙市属特殊情况)正在透支国家的承载能力,导致人口拥挤、交通堵塞和环境污染为特征的“城市病”不断蔓延,已经到了非扭转不可的关口。今年1月10日以来连续6天的雾霾天气,全国有39.7%的城市遭到重度污染。根据1月14日发布的《迈向环境可持续的未来——中华人民共和国国家环境分析》提供的数据,全国最大的500个城市中,99%以上达不到世界卫生组织推荐的空气质量标准;全球污染最严重的10个城市,有7个在中国。


最近有消息说,由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》已基本定稿,将于今年全国“两会”前后对外公布。从已经公开的部分内容看,该规划不过是确认了北京、上海、重庆、广州和天津的国家中心城市地位,以及180多个地级以上城市的区域性中心城市地位,并在此基础上布局了20多个城市群。更何况,这一规划的起止时间从2011年开始,还是以大城市为依托、以地级以上城市为重点的原有思路,缺乏对新型城镇化的最新理解和认识,应经过深入调研、反复论证后再公布,尽可能防止和减少失误。


1983年,中共中央、国务院下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求试行地、市合并。也就是从那时开始,地级以上城市集中优质资源畸形膨胀,高房价久调不降,重特大生产安全事故、交通安全事故、食品药品安全事故和环境污染事件此伏彼起。其中最严重的,就是农民被强制性买断宅基地和承包地,为城市作出牺牲却被隔离在城市之外。我认为,读不懂农民就读不懂中国。从我国历史看,土地问题是导致社会动荡乃至王朝更迭最重要的因素之一,对土地资源的分配直接关系到政权稳定。通过调查研究防范新型城镇化的土地陷阱,听一听农民最盼、最急、最忧和最怨的肺腑之言,实际上有利于消除和减少影响全局的不和谐因素。


有必要指出,一些大中城市不顾客观条件,盲目攀比扩大规模,城市经济的三次产业结构二产占比最大,二产中又以钢铁、石化和建材为代表的资源型产业为主。特别是2008年应对国际金融危机以来,这些城市打着产业振兴的幌子实施了一批大项目,集中了一批本该淘汰的传统落后产业。他们拼凑的所谓开发区,产业定位上照抄照搬,产业培育上喜新厌旧,产业选择上贪多求全,产业格局上自成体系。在可以预见的3~5年内,我确信其中的一部分会成为没有经济和社会效益的投资灾难。只有通过调查研究了解到这个实情,并下决心刮骨疗伤,我国经济才有可能轻装上阵,大踏步前进。


客观地看,对城市化、城镇化和新型城镇化的理论研究和实践探索,有调查不够的问题,也有研究不够的问题,而后一个问题更为突出。正是由于这样一种先天不足,存在着各说各有理的分歧意见,“不做调查没有发言权,不做正确的调查同样没有发言权”(《毛泽东文集》第一卷第267—268页)。现在,中央的大思路十分清楚,就是把新型城镇化作为经济发展的主轴和总纲。关键在于怎样通过调查研究凝聚共识,提高各级领导特别是主要领导的认识能力、判断能力和工作能力。特别要坚持结论产生在调查研究之后,建立在科学论证的基础上,保证新型城镇化在大方向上不发生偏差,在大原则上不引起争议。


二、新型城镇化是一个大载体,需要调整布局。


县城和重点镇是所有城市的母体,这是我经过反复对比、认真调研所得出的结论。按照我的理解,中央对新型城镇化 “积极稳妥”的要求,实际上具有明确的导向性。“积极”就是要因势利导,支持县城和重点镇优先发展,发挥农民、农业和农村的根本优势,实现农民收入增加、农业资本盘活和农村土地升值三大目标;“稳妥”就是要趋利避害,抑制4个直辖市、5个沿海计划单列市、27个省会城市和251个地级城市(三沙市属特殊情况)的扩张冲动,从“三分管、七分建”转为“七分管、三分建”,重点改造老城区,化解备受质疑的资产泡沫和债务风险,提升城市生活质量和幸福指数。


在后国际金融危机时期,国际经济政治格局复杂多变,各国都在应对自身的难题,寻求解决之道。美日欧等主要经济体的市场需求下降,倒逼我国经济增长的力量从国外转向国内。我认为,通过调查研究,以宽广的眼界观察“逆城市化”的世界大势,就能抓住新型城镇化这个内部调整的历史机遇,消化困境中的水泥、钢材、建筑、建材和装潢等行业的过剩产能。凡事预则立,不预则废。如果能解决县城和重点镇80%左右的饮水安全、道路硬化、垃圾处理和生活能源自给,就可以在全国形成一个经济增长态势。这个庞大的内需引擎,不仅可以摆脱对出口的依赖,而且能够支撑我国经济长期走稳。内外兼得,为何不为?


我国91%的国土面积、73%的人口在县域,老祖宗早就告诫“郡县治则天下安”。多年来,我国的根本优势为什么没有发挥,潜力为什么没有激活,很大程度上在于没有把精力用在新型城镇化上,把功夫放在新型城镇化上。让我深感忧虑的是,在政策、资金和项目资源的使用上,中央政府的习惯性思维是向直辖市和计划单列市倾斜,省级政府的习惯性思维是向省会城市和本省的次区域中心城市倾斜。对新型城镇化到底要不要以县城和重点镇为抓手,反对意见仍然居上风。怎样改变这种“先城市、后农村,先市民、后农民,先工业、后农业”的惯性思维,最好的途径就是通过调查研究,把新型城镇化作为推动财政金融、户籍制度、公共服务改革和行政区划调整的平台,对的就坚持,不对的赶快改。


改革开放33年来,我国城镇化率从39.1%增长到51.3%。但严格说来,我国城镇化率仅为35%左右,明显低于发达国家80%的水平,也低于许多同等发展阶段国家60%的水平。问题的严重性在于,家庭联产承包责任制按当时的人口分配耕地,增人不增地、减人不减地造成了1亿多外嫁女问题,以及3.5亿新生代农民(其中2.5亿已进城务工)。他们种田无地、上班无岗、低保无份,像候鸟一样在城乡之间大迁徙大流动。在他们的身后,还站着8,700万留守老人、儿童和妇女。现实的风险不可怕,可怕的是未来的风险。压垮骆驼的不是一块巨石,而是一根稻草。把这样的来龙去脉调查清楚研究明白,把零散的认识系统化,把粗浅的认识深刻化,新型城镇化才有可能逻辑地指向县城和重点镇。


早在2000年6月,中共中央、国务院就专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,就小城镇建设提供了一种整体上的导向。我认为这是一个准确的判断。农民占我国总人口的65%以上,农业就业占就业总量的50%以上。如果农民减少到30%,就要从农村转移5亿多人口;如果农业就业下降到20%,就要从农业转移2亿多劳动力。在这样一个基本国情的框架内,中央下决心建设5,000个县城和重点镇,至少可以就地吸纳4~6亿农业转移人口;如果这些镇的建成区面积以每平方公里投资1~2亿计算,每年就能带动100多万亿的关联投资,增加5亿劳动力的就业岗位。以北京为例,在建设33个重点镇后,就解决了40多万农民就地就业难题。


需要强调的是,当落后的农村与发达的城市并存时,农民在政策硬约束下又不能进入地级以上城市,那就会顺理成章地选择县城和重点镇建设自己的家园。我国现有建制镇(含县城所在地城关镇)19,249个,加上1.8万多个乡,人口多、地域大,是国家政权的神经末梢,存在各种基层微观事件。这些镇综合实力增强了,就可以成为城乡和工农连接的纽带,成为农村社会公共品的提供基地和服务载体,直接体现小康社会的总体水平。在起草信阳市农村改革发展试验区报告时,我发现农民愿意进城的很多,但其中76%愿意进县城和重点镇。新型城镇化应该顺应这个民意,确保有稳定住所和收入的青壮年农民及其子女“平移”为县城和重点镇人口,为他们提供同等的居住和就业机会,做好由土地保障向就业保障和社会保障的衔接,最终全面完成人口城镇化。


三、新型城镇化是一幅好蓝图,需要群策群力。


上世纪60年代初,为了度过当时国民经济的严重困难,全党就一些重大问题同时开展调研,尤其是各级领导机关的主要负责人都参与了调研,结果很快就形成了解决重大经济社会问题的正确决策,迅速扭转了困难局面。那次大调研留给今天的宝贵经验,就是主要领导亲力亲为,不仅要“身入”基层,更要“心到”基层,与基层干部群众同坐一条凳,同吃一锅饭,面对面地了解情况和商讨问题。把各种零碎的材料经过去粗取精、去伪存真、由此及彼和由表及里的综合分析,就可以透过现象抓本质,描绘好新型城镇化这幅好蓝图。


对于新型城镇化的调查研究,我认为要从各部门、各地区的主要领导做起,确保每一个调研成果都能有针对性地解决问题。“我们应该用百分之九十以上的时间去弄清情况,用不到百分之十的时间来决定政策。这样决定的政策,才有基础”(《陈云文选》第三卷第46页)。新型城镇化面临的重点和难点问题很多,而且没有现成的答案,需要群策群力,从面子工程走向内在提升,从锦上添花走向雪中送炭。这些问题包括:第一,新型城镇化的空间布局问题;第二,新型城镇化的土地集约问题;第三,新型城镇化的户籍改革问题;第四,新型城镇化的资源支撑问题;第五,新型城镇化的生态环境保护问题。


当前收入分配中最突出的矛盾是城乡收入差距还在拉大,农民缺少工资性和财产性收入,靠种地过不上富裕的生活;产业发展中最复杂的矛盾是农业基础薄弱,靠天吃饭,涝灾一条线,旱灾一大片;社会结构中最尖锐的矛盾是城乡二元治理,城市越大,农村越穷,农村仍然普遍存在行路难、饮水难、看病难和上学难。我认为,国家是一个命运共同体。新型城镇化与增加农民收入、发展现代农业和建设新农村是一个整体,应顺势形成城乡良性互动的一体化格局,最终走出一条农民生活现代化、农业生产企业化和农村生态田园化的新路子。


一个国家选择什么样的城镇化发展道路,是由本国特定的历史、政治、经济和文化等多种因素决定的。农村是我国现代化进程中最大的难点,但也正是希望所在。中央2004年以来每年都发“一号文件”,但全国800个产粮大县无一例外都是财政弱县和农民穷县,为什么听中央话的老实人会吃亏?从我去过的地方看,青壮年外出打工,有的干脆撂荒,有的租给别人,种地的是留守妇女、儿童和老人,“种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化”越来越明显。我去过很多农民家庭,父老乡亲们两手空空,农民增收不可能通过2.5亿农户土里刨食解决。这种情况怎么办?我认为必须通过新型城镇化挖穷根,敢于碰农村土地集体所有制这个敏感问题,提高农民土地增值收益并流向生产性投资。这是一步活棋,走对了就会盘活全局。


农村土地集体所有制实行的57年,争论一直没停止过,小岗村农民当年按手印搞包产到户就是一种抵制。后来中央接受这个事实,在全国推广家庭联产承包责任制。现在,一些地方借口“非经政府征地,任何农地不得合法转为非农用途”,肆无忌惮地侵占农村宅基地和承包地,城市带给农民的只有泪水、恐惧和灾难。过度使用行政权力搞土地财政,直接后果就是把农民整体推向了对立面。针对这种情况,中央2009年就提出要明确农村承包关系的政策含义和实施办法,要研究出台农村土地承包经营权流转的指导意见。我想现在是时候了,可以围绕新型城镇化适时推出这些办法和意见,赢得主动,赢得优势,赢得未来。


每一位调研工作者生活在这样一个时代,要有把自己的见识、主张和建议尤其是逆耳忠言说出来的勇气。加入世界贸易组织后,农业国际竞争已不再是初级农产品的竞争,以农户为经营主体的传统农业,孤立分散,缺乏科技创新、资本投入和产业提升,根本无法应对大风大浪。有人公开反对工商资本下乡,这是十分有害的。我认为,农业产业化经营本身就是新型城镇化的一个过程,下乡工商资本行为不规范的就加强管理,不能用个别反面事例以偏概全。新型城镇化的制度设计,十分有必要明确鼓励工商资本下乡,帮助农民进行适度规模经营。我在山东安丘调研时发现,同样是种菜,从引导农民种什么,到培训农民怎么种,农业产业化龙头企业在这里制定了33个生产规程、200多个国际生产标准,建起了50万亩标准化蔬菜基地,走出了一条“公司+基地+农户+合作社”的现代农业新路,产品源源不断地走向全国。



现在都有一个共识,“城市腿长、农村腿短”对我国可持续发展已经构成威胁,困难之多、压力之重和挑战之大前所未有。在这个背景下实施新型城镇化,是继1982年家庭联产承包责任制、1992年社会主义市场经济体制之后的又一次制度创新,国家的经济结构、增长方式和生产力布局必然因此发生积极而重大的变化。现在最迫切的,是通过大调研统一思想,做到目标不转移,矛盾不回避,把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务,把生态文明理念全面融入城镇化全过程,系统应对农民、农业和农村的根本问题。

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