“三农”问题是贯穿中华上下五千年历史的最重要、最深刻的主题。“三农”问题解决了，中国的问题就解决了一半。改革开放特别是加入ＷＴＯ以后，这一主题所包含的矛盾和问题在制度变迁的磨擦、环境变化的折腾、文化碰撞的震荡、市场竞争的猛烈冲击中全面外化，突现于中国改革开放的历史舞台。十六大后的新一届政府与时俱进、直面现实、不避矛盾，把解决“三农”问题摆上党和政府工作的重要议事日程，作为政府工作的重中之重，这是一个富有远见卓识的、划时代的重要决策。这个决策，将为全党全民客观真实地认识国情，实事求是地解决中国社会的根本问题、扎实有效地推进改革开放、全面稳妥地推动经济发展和社会进步，开创一个崭新的历史时代。化解“三农”，政府有志，匹夫有责，本文将在对“三农”的一些基本问题进行深入剖析的基础上，结合具体的国情条件，提出一些初步的对策建议，以期能对这一伟大壮观的社会历史工程作一点有益的贡献。

   一、“三农”问题是当前重大的社会政治、经济问题

   中国的“三农”，即农业、农村、农民。所谓“三农”问题，也即是系统性的农业、农村、农民问题。“三农”问题是典型的中国特色之一。现代绝大多数国家特别是发达国家，并没有“三农”问题：高度城市化已消灭了农村社会的概念；农业已经完全产业化、现代化，劳动生产力的潜能已基本发挥，农业投资回报率与社会平均利润率－大致相当；农民只是行业概念即农业工人，是独立的市场经济主体。而在我国，由于各种各样的复杂原因，农业、农村、农民的一些基本问题长期存在而且得不到有效解决，不断积累、纠结、变形，当前已经发展成为重大的社会政治、经济问题。“三农”问题是一个重大的政治问题的理由：一是农业问题是事关国民经济的基础问题，事关国家安危和社会稳定，是政治中的政治；二是农村社会是中国的主体社会，农村问题是１３亿中国人中９亿人的问题，绝大多数人的问题就是政治问题；三是农民阶层一直是中国最大的弱势群体，农民问题的主要焦点是他们政治待遇是否公正、经济待遇是否公平的问题，当然是政治问题。“三农”问题同时也是一个重大的经济问题。理由是农业生产方式落后，劳动生产率低下；农村社会发展缓慢，各项社会事业和基础设施建设落后；数以亿计的农村剩余劳动力大军出现，就业形势空前严峻；农民收入少，生活水平低，农村市场低迷；城乡差别扩大，贫富两极分化严重，等等。

建国以来，“三农”问题一直存在，并在不断积累和发展，但通过政府的努力和民众的配合，基本上能在封闭或相对封闭环境得到缓解。进入新千年特别是加入ＷＴＯ以来，环境变化了、市场开放了，我们曾经讳莫如深的“三农”问题所固有的矛盾和即将面临问题一夜之间大白于天下，没想到此前在部分人头脑里那种“农业发展慢一点、农村落后一点、农民穷苦一点”的“三农”问题，在大开放的阳光普照下，竟然是一堆堆深刻、重大而且复杂的政治经济问题。

二、当前“三农”问题形势严峻

　　当前“三农”问题固有的矛盾在进一步尖锐化，形势越来越严峻，已经成为影响进一步改革发展的严重障碍。突出表现在以下几个方面：

  （一）农业生产特别是粮食生产形势严峻。农业劳动生产率低，粮价没有竞争力，是我国农业的软肋。国际市场放开后，这方面的劣势更明显。最近我们注意到了这样一种观点，说加入WTO一年多了，我国粮食出口不减反增，“入世”对我国农业特别是粮食生产的冲击并没有人们想象的那么严重。诚然，2002年粮食出口增加，进口减少，净出口999万吨，增幅110%，外贸形势好于预期。但必须看到，粮食出口形势见好，主要原因是得益于欧美等农业大国发生严重自然灾害，粮食连续４年减产，世界粮食库存降到了历史以来的最低点，导致这些农业出口大国的出口下降，以及我国近年风调雨顺粮食相对充足胀库所致，而不是播种面积增加或农业劳动生产率上升所致。更何况我们的出口国都是一些东南亚、中东、非洲一些长期依赖粮食进口的小国，而不是重要的粮食进口国。因而，这种现象只是暂时的。

   事实上，随着时间的推移，“入世”对农业特别是对粮食生产的冲击将越来越严重。一是近年我国粮食单产产量增速在下降、耕地面积在减少。2002年增速约为１％，比1997年下降了8.5个百分点，而同期由于退耕还林，工业、建筑用地增加耕地在以每年约1.32%的速度减少。二是我国目前粮食价格普遍高于国际价格。如近几年平均下来，我国玉米、小麦的国内市场价格分别约为1.4元／公斤、1.34元／公斤，是同期的国际市场价（玉米0.64元／公斤、小麦0.76元／公斤）的２倍左右。而且，由于农业生产资料价格不断上涨等原因，国内粮食价格自1994年下半年以后一直刚性上涨，长期高位运行。三是粮食出口没有优势。我国粮食出口在世界粮食出口总额中所占比例微不足道，不到3％，出口量仅排在世界第７位。出口能力不到美国（占世界出口总量的34.3%）的1/10。四是内销难。近年由于内需不足，粮食供过于求。目前我国粮食储备已达5000亿公斤（包括中央储备和地方储备），几乎是年产量的一半，严重胀库。五是农民种粮积极性严重受挫。粮多谷贱，贱谷伤农。农民增产不增收，甚至增产增亏，谁还愿意种粮呢。耕地大量撂荒。农民不种粮，事关国家稳定基础？ “入世”才一年多时间，我们不能因在粮食出口方面出现一些暂时的顺利而对粮食，进而对整个农业的形势掉以轻心。加入WTO后，对我国农业，不是要不要有、应不应该有危机意识的问题，而是如何应对危机的问题。

（二）农民收入低，城乡贫富悬殊在扩大。改革开放以来，特别是在改革初期的上世纪70年代末80年代初，得益于家庭联产承包制的实施，历史上一直没有解决的农民吃饱肚子的问题，几乎在一夜之间得以解决，农民收入也得到了较迅速的增长。此后，由于各种各样的复杂原因，特别是“三农”问题的解决滞后，农民收入水平几经波折后，又回到了增速递减的境地，而且城乡收入差距在不断扩大。2000年，我国农村年人均收入大约是2253元，这个收入水平，比国际贫困人口标准–年人均收入人民币3000元（每人每天１美元）还要低747元。改革开放之初，我国城乡居民收入比大致是2：1，2002年，这个比值扩大到3：1（有的资料认为是5：1）。从反映生活质量的恩格尔系数上看，1978年城乡居民物质生活水平相接近，恩格尔系数也相接近，城乡之间的差值不高于4.5个百分点。而据国家统计局统计，2002年城乡居民的恩格尔系数分别为37.7％和46.2％，差值扩大到了8.5个百分点，净增４个百分点。

（三）农村穷困人口问题。贫困是一个世界难题，也是中国农村社会的一个严重问题。我国划分贫困人口的标准，是根据国情自定的。基本尺度是以1985年农村人均纯收入206元的标准计算，低于这个标准的，称为贫困人口。到1990年，这个标准相当于300元，到2000年则为625元。按照这个标准，目前我国的贫困人口还有3000万人（他们的恩格尔系数都70％以上，按照国际标准属于绝对贫困）。改革开放以来，在党和政府的领导下，通过全国人民的共同努力，贫困人口由上世纪80年代的2.5亿人，降低到目前的3000万人，这是很了不起的成就。但必须看到，由于这3000万贫困人口主要分布在中西部的老少边穷地区，人口的素质不高，当地生产生活条件恶劣，进一步的扶贫工作难度很大。必须指出的是，除了贫困人口之外，在已经脱贫的人口中，我国还有近2亿农村人口的年人均收入大致为850－950元，比贫困人口的收入高不了多少，他们属于农村“贫穷人口”，生产生活条件还没有从根本上得到改善，抵御自然灾害的能力还不强，生产生活仍很困难。这样，我国穷困人口（贫困人口加贫穷人口）还有２.３亿人。穷困人口多，严重影响我国的国际形象。

（四）农民剩余劳动力问题。建国50多年来，农业产值占GDP的比重从85％降到15％，第二、三产业的产值从15％上升到85％。但农业人口只是从1949年的85％下降到现在的70％，仅仅减了15％。中国目前大约有7亿多劳动力，其中70％强为农业劳动力，大约5亿人。我们的农业耕地大约19.5亿亩，按照现在的生产力条件大致只需要１亿劳动力就能解决。乡镇企业和农村工商户大约能容纳0.5亿劳动力。这样算来，我国农村还有3.5亿个剩余劳动力。3.5亿的剩余劳动力大军，是个什么概念？纵向即在国内比，是国有企业和集体企业职工总数9000万的3.88倍；横向比即与国际进行比较，分别相当于1.24个美国、2.4个俄罗斯、4.27个德国、5.73个英国、19.44个澳大利亚的总人口数！这3.5亿农村剩余劳动力中，有1.2亿是常年离家外出打工，在颠沛流离、饱受歧视的环境中艰难地求生存；余下的2.3亿，则滞留在土地上，一人的活三人干，紧巴巴将就过日子。人口众多，本来已是我国最大的难题。而庞大的的农村剩余劳动大军出现，则是难题中的难题。因此国外一些学者称：中国3.5亿农村剩余劳动力就业问题，是21世纪的头号大事，是活火山。

（五）农村社会事业发展滞后。中国农村尤其是中西部农村，在许多中国人眼里，是贫穷、落后、愚昧的代名词。在文化、教育、卫生、医疗、基础设施、公共福利和社会保障等方面，与城市形成了强烈的反差。拿教育来讲：我国“普九”覆盖率为85％，剩下的15％在农村，失学儿童几乎全在农村，目前全国还有100左右个县未能普及小学教育；中国有文盲8507万，90％也就是说7656万文盲在农村。拿农村社会养老保险来讲：1987年试点，1991年推行，但截至2000年底，基金积累总额仅195亿元，参保率仅为农村总人口的7.6％（老、少、边、穷地区农村该数字为零），其余92.4％，只能自己保自己。拿医疗、医保来讲：政府卫生费用开支比例，是20%的城里人占80%，而80%的农村人只占20%；按人头计算的农村人口医生、病床占有量，远低于城市水平；现行农村合作医疗制已普遍不能适应农村人民群众健康、治病的需要，而新的制度尚在试点阶段；沿海及发达地区自己建立的医疗保险体系，参保率也只有5％左右。一句话，农村社会发展还很落后。

 以上问题长期得不到有效解决，将会伤害农民群众的感情，增加农民对政府的不信任；限制农村市场购买力，恶化内需不足；扼制农民素质的提高，扼杀农业生产力；危及国家粮食安全，动摇国家稳定基础；扩大城乡差别，诱发城乡矛盾，增加社会不安定因素，等等。“三农”问题，已经成为影响改革发展的重大障碍。

三、制约“三农”问题解决的原因

建国以来特别是改革开放以来，党和政府对“三农”问题一直是非常重视的。每年的中发1号文件，几乎都是针对“三农”问题的。农村家庭联产承包责任制的改革，曾在一定程度上全面促进了“三农”问题的缓解。对农业生产、农民收入、农民负担、农业基础设施建设、农村社会发展、农民剩余劳动力等方面存在的困难和问题，党中央国务院做了大量的工作，各级政府也倾注了大量心血。但事实上的效果不如人意。如就单单一个减轻农民负担问题，从上世纪80年代中期开始，中央领导就成百上千次地三令五申几乎到了深恶痛绝的地步，各级下发的红头文件数以万计，然而在利益驱动下，上有政策下有对策，“三乱”理由太多、办法太多、花样手法层出不穷，问题就是解决不了，而且越来越严重，广大农民群众仍无法走出“黄宗羲怪圈”—苛税重费的积累莫返之害。这充分说明在影响解决“三农”问题的因素方面，还存在一些不以政府意志、人民意志为转移的规律性的因素。抓不住这些因素，不可能真正解决问题。看不到改革开放以来中央对“三农”问题的关心，是不客观的。但无视“三农”问题的现状，则是不负责任的。

妨碍“三农”问题解决的因素很多，有历史文化的，也有政治经济的；有体制的，也有运行的；有天灾的，也有人祸的；有主观意志的，也有客观条件的，非常复杂，充满了社会生活的方方面面。这里，我们仅归纳出几个重要而带有规律性长期起作用的原因作客观、公正、实证的深刻分析：

（一）农民阶层作为即失利益阶层的历史地位仍然没有改变。换句话讲，农民阶层在政治、经济方面处于不利地位的历史到今天仍没有改变。这是妨碍“三农”问题解决的基本历史原因。

在政府主导型的、不完全的市场经济、处于体制转轨期的国家或地区，由于制度的安排必然会带有利益导向，各利益集团因此而划分为既失利益阶层和既得利益阶层，两者既对立又统一的阶层。既得利益阶层是搭制度便车在国民收入分配中总占据有利位势的阶层，既失利益阶层则表现为在分配过程中总处于不利位势的阶层。既得利益的实现与既失利益的实现是同时进行和完成的。此得彼失同时发生。这是不以人们意志为转移的客观经济规律。在法制不完备的非法治国家或地区，既失利益阶层不仅在经济上处于劣势，受到不公平的待遇，而且这个不公平必然会影射和渗透到政治生活中，给他们带来政治上的不公正。这正是目前我国既失利益阶层的基本状况。在历史长河中，伟大的中国农民在创造了灿烂得无与伦比的农耕文明、为历史改朝换代抛头颅洒热血的同时，也给自己打上了既失利益阶层的历史烙印。在新中国建立前2000多年的封建专制统治历史中，在封建的土地所有制下面，农民只有极少量的土地或没有土地，对封建主还有超经济的人生依附关系，是受压迫受剥削的阶级，天然而然是既失利益阶层。新中国建立后，党和政府在农民问题上做了大量的工作，倾注了大量心血，结束了农民政治上受压迫经济上被剥夺的历史，但我们却始终没有改变农民注定是既失利益阶层的历史地位。改革开放前，计划经济体制下工农产品价格剪刀差，使农民继续保持着既失利益阶层的历史角色。只要你是农民，无论你是否有三头六臂，都必须将自身利益的一部分无偿拿出来。而改革开放建立社会主义市场经济的体制转轨过程中，农民既失利益阶层的历史地位并没有随着不公平的剪刀差的瓦解而改变，而是在比剪刀差更苛猛的沉重税费负担，特别是“三乱”（乱收费、乱罚款和乱摊派，下同）肆虐下，进一步固化，既失利益的表现方式也因此由“相对既失”转化为“绝对既失”。对农民阶层而言，“剪刀差”算是客气之举，而沉重的税费负担加上总以各级政府权力为背景的强行“三乱”，则是锤子，就像小孩划拳一样，锤子是“打”剪刀的，既比剪刀刚又比剪刀强。在“剪刀差时代”，农民的贡献是在剩余中提取的，农民的既失利益是相对于收益的，既失利益表现为“相对既失”—从收益中拿一部分。而在此后的“锤子时代”，只要你是农民，只要你承包了土地，无论你耕不耕种，有没有收益，收多收少，对不起，农业税（一般按承包土地常年产量的7%核定征收，而不是按照耕种土地的实际产量征收）、“三提”“五统”、乱收乱摊滥罚，必须交上来（据统计我国正式的涉农税费项目接近100项！加上“三乱”各种项目总数达200项）。交不了，是“反了”，是抓人。交多少？没定数。这样一来，在“锤子时代”，农民的既失利益客观上变成了针对土地承包关系的绝对租金，既失利益也因此表现为“绝对既失”—有无收益都要拿。而农民阶层政治待遇的不够公正，则是随处可见。我们可以从进城打工的农民工待遇、农村上访人员遭遇、主要针对农民的“白条子”“绿条子”“白判决”、各种媒体关于社会批评方面的大量报导等方面，一眼洞穿。打开中华文明史，一条最基本的规律没有变，那就是时代会进步、制度会改变，农民的生活也会提高，但农民作为既失利益阶层的历史地位从无改变，固若金汤。今天大家在讨论的历史上的黄宗羲定律怪圈，其存在基础就是农民既失利益阶层的地位没有改变。这既是历史，也是现实。因此，从政治经济学意义上讲，今天中国“三农”问题的困境，是农民阶层既失利益实现的必然，同时也是既得利益阶层利益实现的必然。无论是过去、现在还是将来，只要农民既失利益阶层的地位不改变，“三农”问题的困境就不会改变。这是铁律。

   （二）中国农业自然资源条件的限制。这是妨碍“三农”问题解决的基本客观原因。中国是一个农业大国，但不是一个农业强国，农业自然资源严重短缺。以下数字可以说明这一点。中国13亿人，9亿是农民。农业自然资源严重不足。目前我国人均耕地面积、人均淡水和矿产资源分别仅为世界平均水平的1/3、1/4和1/2！儿时教科书中“中国地大、物博”、“人多力量大”的概念，应该进行科学的修正。我们正在用不到世界7%的耕地来养活占世界22%的人口，我国还被列为全球公认的14个水资源危机国家之一。全国有666个县（区）人均耕地面积低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线，其中有463个县（区）人均耕地面积不到0.5亩。人多地少水不足,是中国的重要国情。更为严重的是,随着工业化和城市化的发展，一方面是耕地面积正以每年平均约250万亩的速度减少（不包括退耕还林减少的部分），淡水资源在日益消耗，土地沙漠化，水土流失，农业资源在无情地减少；另一方面则是人口以每年1500多万的速度增长。人地矛盾、人水矛盾、人矿矛盾尤为突出。巧妇难为无米之炊。我国农业自然资源的条件，客观上限制了农业的强劲发展。

   （三）固若金汤的城乡二元结构。一个中国大社会，城市一个体系，农村一个体系；对立多，统一少；农村主搞农业，城市发展工商业；农民一套管理制度，非农居民一套管理制度；城市社会主动、农村社会被动；年境好了，城里人先享受，年境遭了，农村人先遭受；当城乡利益发生冲突时，农村利益服从城市利益，等等。这就是典型的中国社会城乡分割的二元结构的大致写照。城乡分割、对立的二元结构，逻辑上直接导致如下结果：一是将农民封锁在了有限的耕地上，随着人口的增长，农村产生了大量的剩余农民。二是土地养不活剩余农民，其中的劳动力必须离开土地另谋生路。出路只有两条：一条是离土不离乡，去乡镇企业务工；一条是进现有城市，离家弃农务工。由于乡镇企业容量有限，约一半的剩余劳动力选择了进城。三是由于长期被限制在农业，除了种田，农村剩余劳动力几乎没有工商业劳动技巧，加之城市有铁一般的户籍管理制度，他们进城做不成事业也安不了家。四是数以亿计的农民打工阶层出现，他们统一的名字叫“打工仔”，根在农村，身在城市，灵魂在游荡，权利和义务找不了地方放，成为没有公民权利的“公民”。他们在城市里干的是脏、累、险、重的体力活，拿的是劳动力价值以下的工资收入，而且常常没有保障，据报载有７５％以上的农民工程度不同地受到克扣、拖欠工资的侵害。五是在不高的收入中，还要拿出一部分用于向城市有关管理部门购买临时暂住权和交纳各种管理费用。六是政府注意到了农民工的状况，但同样由于长期二元结构的结果，城市基础设施在设计时就没有考试到农民进城安家的问题，条件很有限，想容纳打工族安家也很困难，只能是望洋兴叹。只要城乡二元结构不打破，农业产业结构调整、农业人口就业、城乡经济协调发展等问题，就难以得到解决。

（四）沉重的税费侵蚀农民利益。中国的农民负担，指以政府或政府工作人员为收费主体通过合法或不合法手段向农民强行收取的各种形式的税费。税是皇粮，这儿暂且不说。但种种收费的原因，则是弥补从上而下的建设资金不足、政府行政事业单位运转和养人的资金缺口。这些道理是站不住脚的。建设应量入为出，不应量出为制。至于行政事业单位办事养人费用不足，逻辑上的解决办法是减冗员，而不是向农民收刮。反过来，农民没饭吃敢找政府“收刮”吗？严格说，近一二十年针对农民的税费负担，经济上从头到脚都是不合理的。

当前农村有这样一个民谣：“头税（农业税）轻，二税（提留）重，三税（统筹、集资）四税（‘三乱’）无底洞”。这是当今中国农民负担状况的深刻写照。中国农民负担，分为合法负担、不合法负担两种。所谓合法负担，按原国务院减轻企业负担部际联席会议办公室（下称原国务院减负办）的解释，是指由省级（包括省级）以上政府部门发文收取的税费负担；不合法负担，指由省级（不包括省级）以下政府发文、或政府工作人员口头命令收取的各种费用，以及形式多样的各种乱收费、乱罚款和乱摊派。农民的合法负担，一般都有省级以上政府部门的政策法规为背景。如： 1985年颁布的《义务教育法》，1991年颁布的《农民承担费用和劳务条例》，1993年颁布的《中华人民共和国农业法》，1998年正式颁布的《中华人民共和国村委员会组织法》等等，应该说，还是“有法可依”的。农业税、农业特产税、三提五统、义务工、积累工、教育附加等税费都有明确的法律依据。这些合法的红头文件中，不少税费项目是不合理的，没有充分顾及农民利益，有不少已经取消了，但进一步深化，还有待农村税费改革来解决。而省级以下政府作为收费依据的文件，则是政出多门，花样繁多。一些政府工作人员打白条、口头命令式的收费、罚款和摊派，可以说是无时不有，无处不在，无人幸免。

农民负担的费税项目有多少？从合法负担这一块来讲，据有关部门统计，全国各省区市平均下来有9大类98个收费项目。而不合法收费加上“三乱”这一块，有的省份是200多项，少的也有80至90项。平均起来，不会低于100项。总体上看，农民负担的费税项目，大致有200项。

农民负担费用是多少呢？农业部对2000年农民负担的统计表明，全国农民总负担为1779亿元，人均接近200元，约占当年农民人均纯收入(2253元)的8.9%。须指出的是，农业部的统计样本只能触及有正规文件，即合法负担（中央明文规定收税费的部分），加上不合法负担（省以下地方各级政府正式文件）有据可查的这一部分，并不包括地方政府和管理人员的“三乱”。因“三乱”随意性大、隐蔽性强，大都和一些违法违纪勾当有这样那样的联系，这一部分，正规的统计渠道是难以顾及的，统计就等于查案子。农业部统计不了的农村“三乱”这一块的负担数额是多大呢？据一些资料介绍，这一块的数量，不会少于正规文件收费的金额。为保险起见，我们只取其1/3，即2.9%。两项加起来，农民总的税费负担数额，就变成了农民当年人均收入的11.8%％。按2000年国家统计数据农民人均年收入2253元计算（如果这个数字是准确的），9亿农民当年的税费负担是2400亿!这意味着，平均每个中国农民，要从自己约一亩半耕地上，一年必须抠出267元钱以各种形式上交政府。

而且，由于农民负担都有政府文件作背景，“三乱”趁火打劫，故凡是政府工作人员出头的收费，农民是交也得交，不交也得交，变成一种强制性行为，制造了不少矛盾。在有的省份，曾有因交不起费用或费用纠纷出人命的事情发生。据全国农民负担监督管理部门掌握的资料，1992年在吉林、湖北、湖南、四川、河北、河南、江苏、安徽和甘肃就分别发生17起因农民负担过重而逼死人命的恶性案件；1993年，全国因农民负担问题引发的逼死人命、殴打致残、较大规模干群冲突等重大恶性案件达30余起；1994年又发生9起因农民负担而引发的死人案件！近几年，情况稍有好转，但不明显。

苛税重费，民怨沸腾。农民负担如此严重，农民心情能舒坦吗？农民收入能增加吗？

（五）国家财政、金融投入和支农力度不够。在发达的欧美农业大国，如美国、法国等，农业在国民经济中占有绝对的基础地位，这在其财政、金融政策特别是在财政政策得到了充分体现。据统计，在欧美国家的财政预算中，用于农业的开支，一般占财政总支出的20％－50％。在美国农民收入中，有30％－60％是来自于政策财政补贴。2002年5月8日，美国参议院通过新的农业法案，决定进一步增加政府对农业的拨款。法案规定在今后十年内，政府用于农业的拨款将达到1900亿美元，比现有农业法确定的拨款增加了近80％，法案还将用于土地保护的开支增加80％。在金融方面，欧美发达国家不仅有专门面向农业的健全的金融机构和服务体系，而且政府还直接为农业融资提供周到的服务。以美国为例，其农业投资的40％来自于银行贷款，政府为90％的农业贷款提供银行担保。

而在我国这个有着浓厚重农主义传统、古老农耕文明的国度，国家财政的支农力度却是很不够的。改革开放以来，从绝对量上看，财政支农资金是在增长，如”九五”期间，全国支援农村生产支出、农业综合开发支出和农林水利气象事业费累计3125.3亿元，是”八五”时期的1.92倍。但支农资金在财政总支出中的比例却不断下降。1980年是12％，1990年是10％，近年来大致维持在8％的水平。而且，由于我国国家财政支持农业的投入，是采取转移支付方式进行的，财政预算支持农业的数额，是由中央财政和地方财政两家出，中央占20％，地方占80％。有的同志戏称“中央请客，地方买单”。问题是地方特别是中西部落后地区往往买不了这个单。有关资料表明，1991年–2000年，地方财政总支出由2295.81亿元增长到10366.65亿元，增长了3.52倍，而其中的农业支出由220.74亿元增长到689.47亿元，增长了2.13倍。地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9.6％，1995年为7.9％，到2000年下降为6.6％。这样一来，由于地方财政支持不够，国家财政农业投入有30％－50％的资金到不了位。特别是在有的地方，地方财政根本出不了钱，而是虚幌一枪盯住中央财政的20％；有的是把中央财政的支农资金拿去发了工资；有的是把支农资金挪作他用，发奖金、买汽车或盖大楼。最后支农资金能有多少真正支持了农业？针对这种情况，近年出台的《农业法》要求财政农业投入的增长不低于财政支出的增长，这是一个巨大的进步。但落实情况有待实践检验。

从金融角度看，对农业的支持力度更不够。近几年国家金融机构向农业领域发放的贷款额度，只占其贷款总额的5％。而农业投资构成中，贷款比例达不到15％。由于农业生产率低，贷款风险大，农村信用社本来就少的资金量中约有一半流向非农产业，邮政储蓄每年也有1000亿由农村流入城市。近年推出的农村小额贷款，一般指向一家一户，数量大多控制在5000元以内，这种形式虽然效益不错很受农民欢迎，但对于整个农业的发展是杯水车薪。整个农业的金融形势很不乐观。

（六）农业生产方式落后。在美、法、德等农业发达的国家，他们不仅有人少地多、土地肥沃、风调雨顺的农业自然资源优势，而且还有最先进的农业生产方式。表现为：一是大农场化，规模化经营；二是公司化经营，市场化程度高，管理水平高；三是完全机械化耕作，有的甚至采取卫星定位搞精准农业；四是高科技生化农业发达；五是大量的政府补贴；六是无限的后续精深加工，等等。我国的情况，则远不能与这些国家同日而语，差别太大、太远。用句形象的话讲，是农业生产方式与100年前相比并没有什么明显的变化，与古人相比变化也不大。其特征是：人多地少；以家庭为经营单位，分散小地块经营；管理水平低下，产品品种单一；市场化程度低；初级机械化，谈不上高科技手段；政府很少或没有补贴；运输、储存手段落后，损失率高；后续加工简单粗放。因此，与发达国家相比，我国的农业劳动生产率差距很大。在美国，一个农业劳动力可以养98个本国人和34个外国人。而在我国，是一个劳动力连自己在内大致只能养活7个人。

上述问题不解决，“三农”问题不可能解决。

   四、近期解决“三农”问题的几项建议

中国“三农”问题是长期历史积累的结果，“冰冻三尺，非一日之寒”，解决需要有一个历史过程。立足国情，长期看，解决“三农”问题最终依靠农民素质的提高；中期看要靠各方面改革发展的协调推进；眼前看就是要聚精会神、一心一意地把当前看得见、摸得着，我们又有能力办而且一办就显效果的、以下七个方面的工作做实做好。眼前做不好，今后就靠不住。

（一）必须给农民公平的经济待遇和公正的政治待遇，使农民成为真正的市场经济主体。简言之，就是还农民以公平公正。这是解决中国“三农”问题必须的、基本的政治条件。能否使中国农民真正享有公平的经济权利和公正的政治权利，是解决“三农”问题关键的关键。对中国农民而言，穷一点苦一点，是伤脑筋长志气；无公平失公正，是伤感情长怨气。在人类社会发展过程中，由于劳动者个体能力差异的客观存在，贫富差别总是存在的。解决包括既失利益阶层在内的弱势群体问题的标准尺度，是机会和过程公平。解决问题的方法，不是人为地提高其经济地位，也不主要是同情和施舍，而是给予他们公平的机会和维护这个公平的保证，使他们的“弱”不会成为被他人侵占的条件，进而使他们因弱而更弱，雪上加霜。用福利经济学大师帕累托的话讲，一个社会，只有部分人的财富增长不以另一部分人利益的牺牲为条件，社会福利才是最优化的。也只有这样，才谈得上公平。公平之下，农民才有机会形成自身的造血机制即财富创造积累机制，进而生成自我发展机制。不要小瞧了伟大的中国农民，历史锤炼了他们两大自然历史优势，一是勤劳，一是忍耐，只要给他们公平的机会，他们的创造性就会无时不有、无所不在，不仅能自我解放，而且一定会大有作为。基于此，我们应紧紧围绕还农民以公平公正这个中心，检查、修正我们既有的一切涉农的法律法规和政策，并加大出台新的法律法规和政策的力度。加入ＷＴＯ后，我国政府商贸政策以ＷＴＯ规则为标准，对现行与之相矛盾和不适应的政策法规进行了系统的清理，该废的废，该改的改。对涉农的法律法规和政策，也应采取相应的办法来办。为使这一过程不流于形式，必须使其在公开的社会舆论监督下进行，将舆论公开与还农公平公正一起抓。在中国，离开了社会舆论的监督，再好的政策也没有用。眼下还农公平公正的突破点，是把维护宪法和法律法规赋予农民的劳动就业权、同工同酬权、平等受教育权、自由迁徙权、人格尊严权、农民合法财产不受侵犯权等等，纳入司法程序。使任何对农民的侵权，都能在法庭上解决。现实生活告诉我们，弱者的权利在办公室里良难得到。还农民以公平公正，农民市场经济主体地位也就确立了。农民真正作为市场经济主体以后，农民的利益将主要在市场规则下实现，所谓“既得利益”“既失利益”将在统一市场中消失。因此，还农民以公平公正，是解决“三农”问题的关键和突破口。这条做好了，就成功了一半。问题在于想不想做，能不能做到。

   （二）进一步调整农村税费改革的方向，从根本上理顺政府和农民的分配关系，从制度上给农民减负。减负的关键，是针对东西部地区发展不平衡的具体实际，进一步调整税费改革方向：东部地区调整农业税收方式，即取消现行农业税及其附加，开征农业增值税和所得税，并将此举与建立农村社会保障体系结合起来，协调推进；西部地区取消农业税3－5年，给农民一个修养生息的机会，3－5年后再跟进东部地区的改革，完善农业增值税、所得税及社会保障税等体系建设。

当前占总人口70％的农村人口，购买力只有整个市场购买力的38％，而城市却充斥着数百亿的日用商品和耐用品库存。不是农民不想过得好一点，而是兜里没钱。不是商家看不好农民，而是农民购买力的确上不来。他们本来可以多有一些钱来消费，但沉重的税费负担压得透不过气来。

2000年上半年以前，我国农村与政府的经济关系是，政府把土地承包给农民，农民给政府交纳农业税、特产税、屠宰税以及村提留、乡统筹，以及名目繁多各种费用及“三乱”筹等形式税费。税费不分明。正如我们前面所提到的，合法不合法的加起来约有200来个税费项目，农民大致将其人均年收入的11.8％上交。全中国农民一年大致要上交2400亿元。

2000年4月，政府推行税费改革试点。试点面很大，大致覆盖了60％的农民。核心内容有三：一是只收农业税及农业税附加。农业税按承包地常年产量的7％征收，上交国家。农业税附加各地视情按照农业税正税的20－40％征收（但农业税及其附加之和，不能超过土地常年产量的8.4％），由地方支配，主要用于基层费用。二是取消“三提五统”等收费。三是对村里的公益事业所需村民出工出力出钱时，采取“一事一议”的制度，由村民代表大会讨论决定出资出力（最高费用限额为村民年收入的0.8％）。税费改革的试点工作，很受农民欢迎。与税费改革前相比较，农民负担明显减轻。2002年，开展试点工作的安徽、黑龙江、山东、四川和湖北等省份试点县（市）和乡镇的典型调查显示，平均减负幅度在16.8％－44.8％。但也有农民反映，负担并没有减下来。

这次改革力度很大，但农业税及农业税附加仍有问题，改革仍有不彻底的地方，亟待深化。我们现在的农业税是根据农民承包土地上的粮食常年产量的7％课征的。只要你承包了土地，无论种不种，收多收少，赚了亏了，都必须交核定常年产量（而不是实际收成）的7％，再加上相当于正税20－50％的农业税附加。这实际上是对“承包关系”征税，显然不合理，带有绝对地租的性质，与当前的土地制度相悖。当前农村土地集体所有制的本质，应是集体代表农民行使农民的土地所有权。农民承包土地，逻辑上是自己种自己的地，本身是没有税可言的。我们现在对承包地首先收7％农业税，逻辑上是认为土地不是农民的而是集体的，农民承包了集体的地，就要交税。7％，无条件拿来。这样的税就不是税，而是针对“承包”的“租”—-绝对地租，是一种超经济强制。这与我国农村土地制度相矛盾。农业税的设立没有道理，农业税附加就更谈不上合理了。进一步讲，农民如果在承包地上从事生产经营活动，是必须要交税的。但这个税收多少，应以经营的“实际增值”情况作为课税对象，该收的税就属于增值税范畴，是收“增值”的几分之几的问题，既与承包土地的数量无关，也与“人为核定的”常年产量无关，更与“7％”无关。

而对于“一事一议”制度，其实质是村民自治问题，与政府的征税收费没有多少关系，没有必要硬要生拉活扯纳入税费改革范畴。

在欧美等发达国家，由于土地是农户或公司所有，大都是采取收增值税、所得税、社保税的办法对农业进行课税，其要害是税金从农业增加值和利润里分出来的，比较合理。而且农业方面的税率比其他行业要低得多，充分体现了农业税收的倾斜政策。现在全世界只有很少几个国家有类似我国这样的农业税了。

西部地区取消农业税3－5年，是可行的。一是大致只影响国家财政总收的2％，财政承担得起。因整个农业税在财政收入中所占比例很小，只有3.14％（2001年，农业税481亿元，占国家财政总收入15300亿元的3.14％）。在这3.14％中，西部地区最多占2％，每年只影响财政收入306亿元。二是可以干干净净给农民一个德政之举，给农民以信心。三是3000万贫困人口和近2亿农村低收入人群主要集中在西部地区，免税理由充足。四是经过三、五年免税后，西部地区农民恢复过来了，进一步的改革才有基础。

东部地区取消现行农业税，改征农业增值税和所得税，并与建立农村医疗保障、社会保障结合起来，通盘考虑。西部农民穷、条件差，应多考虑吃饭问题，人心安定问题；东部农民条件较好，有基础，可以多考虑改革发展问题。这样的改革东部农民肯定欢迎。一是正“税”清源，税收关系理顺了，农民市场经济主体地位得到明确，解除了税收关系上对农民的起经济强制，对农民有“解放”的意义。二是农民可以从中得到实惠。因我国农业劳动生产率低，农产品价格中成本比例很高，增加值不大于产值的25％，即便农业增值税与一般加工业一样为17％，改征增值税后，农民相应交的税金大致为产值的4.25％（25％×17％＝4.25％），比目前的7％少交2.75个百分点。至于农业所得税呢，大可不必考虑，如果农民能达到每月收入800元的所得税起征水平，那农民问题就已经不再是问题了。三是有利于东部地区实施农村系统性改革。社会保障体系特别是医疗、养老保险体系的建立，无论在城市还是在农村，都是要做的事，农村迟早必须做。理顺农业税关系，对建立农村社会保障体系将起到推波助澜的作用。

（三）加大农村承包土地使用权流转力度，为农业规模经营创造条件。当前，我国农业生产的经营主体主要是农户家庭，正如我们上面所说，这与100年前几乎是一样的，与1000年前比也没有多大差别。这种分散的、小地块经营，是典型的现代小农经济，与现代农业的规模化经营、产业化经营要求严重背离。80年代以来，为了改变这种状况，一些地方也进行过鼓励农村土地使用权流转的尝试，但由于各种条件限制，没有产生多大效果。但由于政策等方面的原因，二十多年来，实际通过土地使用权转让所集中的耕地面积，不到总面积的1%。必须迅速调整以承包经营权关系为核心的农业生产关系，大力推进农村土地使用权流动和转让，打破目前农村土地分散经营、小地块经营的零敲碎打的小农经济经营格局，使之适应农业生产力发展对土地规模化经营和产业化经营的实际需要。解决农村土地规模化经营的关键：一是要承认农村土地使用权流转的合法性；二是要在坚决稳定农村土地家庭承包经营制度，进一步延长土地承包期的基础上，鼓励农民依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转；三是可以进一步探索土地生产资料与劳动者－农民直接结合的土地所有制改革办法，让农民实现耕者有其田的千年夙愿。没有合法性认可，土地流转不能公开进行。使用权转让期限不长，如现在的30年承包期，谁也不会对流转感兴趣。农业投资是中长线投资，投资回收期漫长，土地使用权流转的期限必须要在50－70年以上才能有经济意义。当然，在中国，土地是农民的命根子，事关重大，要多加调查研究，稳妥推进土地使用权流转。但必须意识到，没有农村土地承包经营权转让，肯定不会有农业的规模经营和产业化经营。农业就没有出路。

　　（四）强化国家财政金融政策的支农导向。当前许多实施过程的中农业产业化项目，包括不少非常有前景能带动一方的好项目，几乎都因投入和融资问题而困难重重。一是国家财政支持力度小，有的项目能得到10%左右的财政支持，更多的企业是得不到任何支持。二是银行贷款融资率低，一般只在投资的10％左右。三是由于农业项目回报率低，通过资运作吸引其他企业参与投资难度很大，许多企业不愿投资农业，在农村的企业也不愿投资业（近年来仅通过银行系统由农村流入城市的资金，就相当于农业生产总值的20％。1998年农村进城的资金达1361亿元，相当于当年农业产值的9.4%）。四是由于农业企业家本向对农业产业化项目的前景看法有保留，一般都留有后路，最多只会将60％左右的资本投入农业产业化。这样一来，原本规划得非常科学、宏伟、前景很好的项目，在实施过程中由于融资瓶颈限制其规模不得不逐步萎缩，经营规模在盈利点附近上下跳动。有的企业是硬撑着坚持，有的干脆认栽改弦更张。当前的农业产业化，就像一大锅水，农业企业家烧把火，财政添把柴，银行添把草，大家都想把水烧开，但由于火力不足，只能烧到二、三十度就上不去了。

　　近年国家财政在农业方面的支出约为8％。与发达国家比起来，的确太少。但从国情看，国家处于制度创新时间，改革发展任务非常繁重，国家在财政支出中能安排8％来支持农业，已经很不错了。据估计，随着“三农”问题的战略，财政支农的力度无疑会加大。但再大，也只可能在10％左右。即使是国家财政支农力度安排达15％，也因我国大江大河治理、农业基础设施、农村社会发展、农村基层管理、生态环境治理、扶贫等任务繁重费用高，真正落到农业产业化上的资金也不可能解决多大问题。而在金融方面，国家金融机构对农业的贷款近几年总量的5％，由于农业贷款风险相对大，通过这种间接融资的办法大量增加银行贷款的难度很大。

　　因此，增加农业投入不但要靠财政和银行贷款在量上的投入，更重要的是要依靠财政金融政策特别是金融政策引导社会资金投向农业，形成农业投资的强大势头。众人拾柴火焰高，才能把农业产业化这锅“水”烧开，煮沸。

财政方面的支持，除了加大财政补贴力度外，要在国债资金中安排相当一部分支持农业。金融方面的支持，主要在条件具备的情况下，从债券、上市等直接融资方面给农业和农业企业提供支持。

（五）大力调整农业产业结构。农业结构调整是一个很复杂的事情，要通过相当长一段时间的努力才能完成。但从当前情况看，有两项工作可以抓好。

一是要面向市场需求，发挥特色优势，安排好产业进退、产品的种植结构、经营方向。产业结构调整的要害，是要根据农业资源自然条件的特点，安排好产业进退、产品种植结构选择。如大部分西部地区，山高坡陡地皮薄，种粮产量不高，又不利于机械化操作，应逐步从种粮中退出来，改为种适宜的经济作物、种树、种草、种药材、养畜等，甚至可以完全退出第一产业。适宜种粮的地区，要加快向区域化、优质化、产业化和市场化的方向发展，形成有特色的区域性主导产业。据我的调查，当前我国有比较优势的农产品大致有两类。一类是国内市场需求量大，有潜力，通过一定的调整和政策扶持，能够有效抵御进口产品冲击的品种，比如专用玉米、专用小麦、棉花、高油大豆、“双低”油菜、甘蔗和牛奶等；另一类是有出口优势的产品，如茶叶、蜂王精、水产品、牛羊肉、苹果、柑橘、调味品及其他土产特产，等等。

二是必须大力发展农产品加工。中国农业落后，农产品加工更是落后。农产品加工业的体制和体系、技术和装备、资源的利用和能源的消耗、加工成品的数量与质量及所创效益和增值等方面，与发达国家相比十分落后。发达国家农产品加工业的产值与农业产值之比，一般为3：1，而我国倒过来，0.78：1。美国农产品加工业的产值，是化学工业的1.7倍，汽车工业的2倍。我国农产品加工业严重滞后，加工率不到10%，而发达国家的加工率达50%以上。西方发达国家农产品加工后，粮食增值1～4倍，棉花增值2～4倍，畜禽产品增值1～3倍，果蔬增值1～10倍。我国农业总产值约为25000亿元，产后加工每提高10个百分点，按增值1倍计算，农民收入就可增加2500亿元。而且，农产品加工业是典型的劳动密集型产业，据发达国家统计，食品生产每增加一人，相应的工商业可增加七人就业。可见，发展农产品加工业对提高农业综合效益、增加农民收入和消化农村剩余劳动力，具有重要意义。

 　 （六）合理有序地转移、消化农村剩余劳动力。目前我国有3.5亿的农村剩余劳动力大军。人多了，小问题会变成大问题；人多了，经济问题就变成了政治问题。剩余劳动力已成为国社会的“活火山”，必须千方百计尽快加以解决。

　　3.5亿农村剩余劳动力出自农村，不可能回农村去通过干农活解决其归宿。而当今社会的人，不生活在农村，只有生活在城市，别无他处。农民背井离乡进城打工，并不是一个长期的解决办法。居无定所，何谈安生。解决农村剩余劳动力的问题，只能在“城”字上下功夫。要么进现有城市，要么以有条件的城镇为基础建新城。或进城或建城，说到底是一个提高城市化率的问题。

改革开放以来，我国经济结构发生了巨大变化，城市化水平不断提高，从1978年的15％左右增加至2002年的36．2％。其速度是高的。但与发达国家90％以上的城市化北相比，我国城市化进程可以说仍处在起步阶段，应大力加速推进。

在农民进城方面，要解放思想，开阔思路，从政治的、管理体制的、社会发展的角度深化改革，打破城乡二元结构对城乡人口转移的限制，实现城乡人口的自由流动。这方面，涉及到城市基础建设，户籍管理制度，城市经济发展等复杂问题。但再复杂，也得解决。目前除北京、上海等政治经济中心城市外，许多城市都不同程度地放宽了户籍管理制度，放低了农民进城的门槛。但由于城市现有条件的限制，能解决的问题必然有限。

而在建新城方面，却大有文章可做。由于东西部发展不平衡，可采取不同的策略来大力推动这方面的城市化建设。

　　对东部地区，要发挥其经济发达给城市化建设带来的天然优势，深化行政区划管理体制改革，大力推动城镇城市化建设。结合地方特色，建设有特色的城市。如瑞士的日内瓦（会议城市）、中国云南大理（旅游城市）等。

而对西部地区，因受经济发展程度、工业化深度、城市经济发展程度、农村落后生产方式制约，应把精力集中在推动农村城镇化建设上面。

   由于剩余劳动力转移不是短期内解决的问题，解决还有一个过程，因而目前农民进城打工的工作还需要进一步开展。城市方面，应贯彻落实好按照国务院办公厅《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》的精神，在劳动就业、子女就学、社会管理、权益保障等方面给农民工以支持。地方政府应做好农民进城打工的信息服务，使民工进城问题管理规范化、秩序化。      

   （七）充分发挥国家农业产业化龙头企业在农业产业化、农业结构调整中的重要作用。按照中央关于在全国选择一批有基础、有优势、有特色、有前景的龙头企业作为国家支持重点的要求，农业部等国家九部委目前已分两批选择了390户在全国有较大影响的农业企业，如四川新希望集团、重庆涪陵榨菜集团等作为国家农业产业化重点龙头企业。

这些龙头企业具有如下显著作用：一是规模大，2001年第一批龙头企业平均固定资产2.6亿元，平均销售收入7.9亿元；二是带动农户能力增强，第一批重点龙头企业平均带动农户已达9.9万户；三是科技研发水平提高，80%左右的龙头企业建有专门的研发机构；四是开拓市场能力增强，许多重点龙头企业通过发展“订单农业”、建立物流配送、开展网络服务等搞活营销，提高了企业在国内外市场的竞争能力；五是真正根在农村的龙头企业，从农业起家，对农业有着天然的感情，对中国农业的痛痒最了解,他们先富起来了，都有反哺农业，回报农村父老乡亲的天然动因和积极性。他们是解决“三农”问题的天然基础。国家支持这些企业，就是支持农业、农村和农民。

然而，目前龙头企业包括很多从事农业的企业，生产经营的处境很艰难。他们经营的项目中大多是回报率低的农业项目，回报率只有3-8%，利润率远低于社会平均利润率。许多龙头企业特别是民营龙头企业，上市直接融资难，银行贷款难，财政支持难，国家的国债贴息难，企业发债券难（全国尚无一家民营农业企业获批准发债券），资金瓶颈已成为他们进一步为农业产业化服务的重大障碍。国家要给予这些企业特别是龙头企业一定的财政、金融支持，使从事农业的企业，特别是早期进入农业的重点龙头企业在国家的政策优惠下能得到略高于其他产业、与房地产业大致一样的投资回报率，形成全国工商业关注农业产业、投资农业产业的高潮。

　　建议政府对有志于反哺农业的龙头企业，给予充分的财政、金融支持，如财政补贴、国债贴息、企业发债、上市融资、金融市场准入等。把有限的支农资金和政策，用在刀刃上。这些龙头企业活跃起来，必然带动一方农民富起来。

五、解决“三农”问题需要有一个健康向上的社会心态

“三农”问题成因复杂、由来久远，解决必须有一个历史过程，不可能一蹴而就。这就要求我们既要有长期的思想准备，又要对前景充满信心，在党和政府的领导下，只要方向明、路子对、措施当，心态好，上下一致，众志成城，没有什么困难和问题解决不了。今天，政府能直面现实，把“三农”问题摆到桌面上来，已表明了解决这一问题的信心、决心和良苦用心。民众特别是农民群众，需要有一个理性、健康的心态。一是要力避起哄。不分是非，瞎起哄，就会无事生非、生事，以至于分散政府解决问题的精力，甚至转移政府的注意力。二是必须坚定不移地确保稳定。稳定是人民群众最大的福利和效益。古今中外的历史告诉我们，社会一旦不稳定，最大的受害者首当其冲是老百姓。历史越往前走，越是如此。三是要自觉配合政府，作好各方面的工作。